Mae nifer gynyddol o ddeddfau i Gymru yn cael eu gwneud yn San Steffan, yn hytrach nag yn y Senedd. Yn ôl Pwyllgor Deddfwriaeth, Cyfiawnder a’r Cyfansoddiad y Senedd, mae hyn wedi arwain at ddiffyg democrataidd ers datganoli.
Sefydlwyd y Pwyllgor ar 26 Mai 2021. Mae ei gylch gwaith yn cynnwys edrych ar ansawdd deddfwriaeth, datganoli, y cyfansoddiad (gan gynnwys dyfodol cyfansoddiadol Cymru), cyfiawnder, materion rhyngwladol a chysylltiadau rhynglywodraethol a rhyngseneddol.
Pam fod mwy o ddeddfwriaeth i Gymru yn dod o San Steffan?
Weithiau, caiff deddfwriaeth y DU, sy’n cael ei phasio gan Senedd y DU, ei defnyddio gan Lywodraeth Cymru i gyflwyno cyfreithiau i Gymru mewn meysydd datganoledig. Gwneir hyn drwy broses y confensiwn cydsyniad deddfwriaethol, a elwir hefyd yn gonfensiwn Sewel.
Dyma’r gyfres o brosesau a gweithdrefnau sy’n caniatáu i ddeddfwrfa ddatganoledig benderfynu a ddylid rhoi neu wrthod ei chydsyniad i Fil y DU sy’n cwmpasu elfen o bwerau datganoledig. Bydd Llywodraeth Cymru yn cyhoeddi memorandwm cydsyniad deddfwriaethol sy’n gysylltiedig â Bil penodol y DU i egluro pa gymal, neu gymalau, y mae angen cydsyniad arno, a nodi’r rhesymau dros gydsynio neu wrthod cydsynio. Wedyn, bydd Aelodau o’r Senedd yn pleidleisio ar y cynnig cydsyniad deddfwriaethol, ac yn penderfynu a ddylai’r Senedd gydsynio ai peidio.
Nid yw penderfyniadau’r Senedd ar gydsyniad deddfwriaethol yn rhwymol. Y confensiwn yw na fydd Senedd y DU fel arfer yn deddfu os bydd deddfwrfa ddatganoledig yn gwrthod cydsynio, ond gall ddewis gwneud hynny os yw’n dymuno.
Mae’r Pwyllgor Deddfwriaeth, Cyfiawnder a’r Cyfansoddiad yn pryderu am y nifer cynyddol o Filiau’r DU sy’n cael eu defnyddio gan Lywodraeth Cymru i wneud deddfau mewn meysydd datganoledig. Mae’r Pwyllgor yn tynnu sylw at ddeddfwriaeth y DU ar yr amgylchedd, diwygio lesddaliadau a diogelwch adeiladau fel meysydd lle y dylid fod wedi deddfu drwy gyflwyno Biliau Llywodraeth Cymru yn y Senedd, yn hytrach na thrwy Filiau’r DU.
Ym mis Hydref 2021, dywedodd Llywodraeth Cymru wrth y Pwyllgor Deddfwriaeth, Cyfiawnder a’r Cyfansoddiad mai ei “hegwyddor gyffredinol o hyd, o ran deddfwriaeth, yw y dylem ddeddfu yn y Senedd mewn meysydd datganoledig,” yn hytrach na defnyddio Biliau’r DU. Fodd bynnag, mae Llywodraeth Cymru hefyd yn dadlau ei bod weithiau’n angenrheidiol defnyddio Biliau’r DU mewn rhai amgylchiadau. Mae hyn yn cynnwys pan nad oes amser ar gael i ddarpariaethau tebyg gael eu cyflwyno yn y Senedd, lle mae natur “gydgysylltiedig” systemau gweinyddol perthnasol Cymru a Lloegr yn golygu ei bod yn fwyaf effeithiol bwrw ymlaen â mesurau mewn un Bil, a phan fo’r darpariaethau datganoledig dan sylw yn fach neu'n dechnegol eu natur.
Beth sydd y tu ôl i bryderon y Pwyllgor Deddfwriaeth, Cyfiawnder a’r Cyfansoddiad?
Rhwng mis Mai 2021 a mis Awst 2022, trafododd y Pwyllgor Deddfwriaeth, Cyfiawnder a’r Cyfansoddiad 44 o femoranda cydsyniad deddfwriaethol a memoranda cydsyniad deddfwriaethol atodol mewn perthynas â 21 o Filiau’r DU, a lluniodd 30 o adroddiadau. Erbyn mis Tachwedd 2022, roedd y Pwyllgor wedi trafod dros 50 o femoranda cydsyniad deddfwriaethol/memoranda cydsyniad deddfwriaethol atodol.
Yn ystod pum mlynedd gyfan y Bumed Senedd, trafododd rhagflaenydd y Pwyllgor Deddfwriaeth, Cyfiawnder a’r Cyfansoddiad 48 o femoranda cydsyniad deddfwriaethol a memoranda cydsyniad deddfwriaethol atodol mewn perthynas â 32 o Filiau’r DU, a lluniodd 33 o adroddiadau.
Yn ogystal â’r cynnydd sylweddol hwn yn nifer y memoranda cydsyniad deddfwriaethol, mae’r Pwyllgor Deddfwriaeth, Cyfiawnder a’r Cyfansoddiad hefyd yn nodi bod caniatâd yn cael ei geisio ar gyfer mwy o gymalau ac atodlenni o fewn Biliau unigol nag yn ystod y blynyddoedd blaenorol.
Diffyg democrataidd?
Mae’r Pwyllgor Deddfwriaeth, Cyfiawnder a’r Cyfansoddiad yn dadlau bod y defnydd cynyddol o’r weithdrefn cydsyniad deddfwriaethol i ddeddfu dros Gymru yn niweidiol i waith craffu ar ddwy lefel.
Yn gyntaf, wrth bleidleisio ar femorandwm cydsyniad deddfwriaethol, mae’n rhaid i Aelodau o’r Senedd benderfynu a ddylid pleidleisio o blaid neu yn erbyn y ddeddfwriaeth yn ei chyfanrwydd, yn hytrach na phleidleisio ar elfennau ohoni. Mae hyn yn cyferbynnu â’r broses graffu aml-gam ar gyfer Biliau Llywodraeth Cymru, sy’n cynnig chyfleoedd ar gyfer diwygio a dadlau helaeth.
Yn ail, mae’r Pwyllgor yn dadlau nad oes rôl i’r Senedd ddylanwadu ar benderfyniad Llywodraeth Cymru ynghylch a ddylai fynd ar drywydd darpariaethau yn un o Filiau Llywodraeth y DU yn y lle cyntaf.
Os bydd hyn yn parhau, mae’r Pwyllgor yn rhybuddio bod perygl y gallai danseilio’r Senedd fel deddfwrfa, yn ogystal â thanseilio egwyddorion sylfaenol datganoli. Dywedodd Mick Antoniw, y Cwnsler Cyffredinol, wrth y Pwyllgor Deddfwriaeth, Cyfiawnder a’r Cyfansoddiad ym mis Mehefin mai barn Llywodraeth Cymru yn y pen draw yw y dylai Sewel fod yn draddodadwy ac y dylai fod mecanwaith priodol ar gyfer dilyn y confensiwn.
Beth arall y mae’r Pwyllgor Deddfwriaeth, Cyfiawnder a’r Cyfansoddiad wedi bod yn gweithio arno?
Bu’r Pwyllgor yn craffu ar ddau Fil rhwng mis Mai 2021 a mis Awst 2022: y Bil Addysg Drydyddol ac Ymchwil (Cymru) a'r Bil Deddfau Trethi Cymru etc. (Pŵer i Addasu). Er ei fod yn cydnabod ei bod yn anodd dod i gasgliadau cyffredinol drwy nifer mor fach o Filiau, nododd y Pwyllgor rai themâu cyffredin yn ei waith craffu.
Un pryder allweddol yw bod gwaith sylweddol ar ddatblygu a gweithredu polisi yn aml yn cael ei ddwyn ymlaen mewn is-ddeddfwriaeth yn hytrach na deddfwriaeth sylfaenol, yn enwedig o ran y Bil Deddfau Trethi Cymru. Mae’r cydbwysedd o ran deddfwriaeth yn gwyro’n ormodol o blaid pŵer gweithredol, sy’n gwthio mandad democrataidd y Senedd i’r cyrion ac yn dirprwyo pwerau helaeth i Weinidogion Cymru.
Hefyd, cynhaliodd y Pwyllgor ddigwyddiad bord gron ar 13 Mehefin 2022 i drafod cymhlethdod cynyddol y dirwedd gyfreithiol yng Nghymru. Clywodd y Pwyllgor gan academyddion am y ddibyniaeth gynyddol ar Sewel a chytundebau a phrosesau rhynglywodraethol anneddfwriaethol, a sut mae hyn wedi newid ers Brexit.
Materion allanol
Y Pwyllgor Deddfwriaeth, Cyfiawnder a’r Cyfansoddiad sy’n gyfrifol am drafod trefniadau llywodraethu rhwng y DU a'r UE, gan gynnwys sicrhau cydymffurfiaeth â'r Cytundeb Masnach a Chydweithredu a’r Cytundeb Ymadael. Mae'r gwaith hwn wedi cynnwys mapio cyfrifoldebau Llywodraeth Cymru, craffu ar Fil Protocol Gogledd Iwerddon a thrafod i ba raddau y mae cyfraith yr UE a ddargedwir yn alinio neu’n dargyfeirio. Yn ddiweddar, mae’r Pwyllgor wedi cyflwyno tystiolaeth i ymchwiliad Pwyllgor Materion Ewropeaidd Tŷ’r Arglwyddi i’r berthynas rhwng y DU a’r UE yn y dyfodol. Mae’r Pwyllgor Deddfwriaeth, Cyfiawnder a’r Cyfansoddiad hefyd yn anfon cynrychiolwyr i gyfarfodydd Cynulliad Partneriaeth Seneddol y DU a’r UE.
Yn ystod ei flwyddyn gyntaf, gwnaeth y Pwyllgor hefyd asesu effaith 29 o gytundebau rhyngwladol ar Gymru. Mae'n adrodd yn ôl yn rheolaidd i’r Senedd ac yn rhannu ei ganfyddiadau â Phwyllgor Cytundebau Rhyngwladol Tŷ’r Arglwyddi.
Datganoli polisi cyfiawnder
Yn 2019, daeth y Comisiwn ar Gyfiawnder yng Nghymru i’r casgliad y “dylai cyfiawnder gael ei bennu a'i gyflwyno yng Nghymru”, ac y dylai’r Senedd gymryd rhan fwy rhagweithiol yn y gwaith o graffu ar y system gyfiawnder yng Nghymru.
Fel rhan o'r gwaith hwn, yn ystod y flwyddyn ddiwethaf cynhaliodd y Pwyllgor Deddfwriaeth, Cyfiawnder a’r Cyfansoddiad sesiynau tystiolaeth gyda Llywydd Tribiwnlysoedd Cymru; yr Arglwydd Thomas o Gwmgiedd, cyn Gadeirydd y Comisiwn ar Gyfiawnder yng Nghymru; ac aelodau o Gyngor y Gyfraith Cymru.
Bydd y Pwyllgor Deddfwriaeth, Cyfiawnder a’r Cyfansoddiad yn parhau i graffu ar gyfiawnder wrth symud ymlaen, gan gynnwys monitro cynnydd y Weinyddiaeth Gyfiawnder wrth ymateb i argymhellion y Comisiwn yn ystod sesiwn dystiolaeth yn y dyfodol.
Edrych tua'r dyfodol
Mae’r Pwyllgor Deddfwriaeth, Cyfiawnder a’r Cyfansoddiad yn parhau â’i waith, ac yn ddiweddar fe ymunodd y Cadeirydd â seneddwyr o bob rhan o’r DU i drafod heriau cyffredin yn y Fforwm Rhyngseneddol. Mae'r Pwyllgor yn parhau i graffu ar Filiau, a disgwylir i’r Cwnsler Cyffredinol roi tystiolaeth ar Fil cydgrynhoi cyntaf y Senedd ar 14 Tachwedd. Byddai’r Bil hwn yn cydgrynhoi’r dirwedd gyfreithiol o amgylch yr amgylchedd hanesyddol yng Nghymru mewn un darn o ddeddfwriaeth hygyrch a dwyieithog. Bydd y Pwyllgor hefyd yn parhau i fonitro dull gweithredu Llywodraeth Cymru wrth iddi ddefnyddio Biliau’r DU i ddeddfu mewn meysydd datganoledig.
Bydd y Senedd yn trafod Adroddiad Blynyddol y Pwyllgor Deddfwriaeth, Cyfiawnder a’r Cyfansodiad yn y Cyfarfod Llawn ddydd Mercher 9 Tachwedd.
Erthygl gan Philip Lewis, Ymchwil y Senedd, Senedd Cymru
