Fframweithiau cyffredin: cwblhau'r pos cyfansoddiadol?

Cyhoeddwyd 08/12/2021 | Amser darllen munudau

Mae llywodraeth y DU a llywodraethau datganoledig wedi bod yn trafod fframweithiau cyffredin ar gyfer rheoli ymwahanu yn y gyfraith a pholisi y tu allan i'r UE ers 2017. Yn gyffredinol, cytundebau yw fframweithiau cyffredin, sy'n nodi sut y bydd y llywodraethau'n gweithio gyda'i gilydd ac yn gwneud penderfyniadau am gyfraith a pholisi yn y dyfodol.

Mae’r Cwnsler Cyffredinol, Mick Antoniw AS, wedi dweud wrth y Senedd bod y pwyntiau olaf a oedd yn destun anghytuno yn y trafodaethau hyn wedi'u datrys bellach, felly bydd y rhan fwyaf o fframweithiau cyffredin yn cael eu cyflwyno cyn bo hir i graffu arnynt ym mhob un o bedair deddfwrfa'r DU.

Pam mae'r llywodraethau'n trafod fframweithiau cyffredin?

Gan fod cyfnod pontio Brexit wedi dod i ben erbyn hyn, gall llywodraeth y DU a llywodraethau datganoledig gymryd ymagweddau gwahanol mewn meysydd polisi a oedd, cynt, yn cael eu llywodraethu neu eu cydgysylltu ar lefel yr UE, fel diogelwch bwyd ac ansawdd aer.

Yn 2017, penderfynodd y llywodraethau eu bod am reoli ymwahanu yn rhai o'r meysydd polisi hyn – er enghraifft, er mwyn lleihau'r risg y gallai rhwystrau masnachu anfwriadol ddatblygu neu ganiatáu i'r DU negodi cytundebau rhyngwladol. I wneud hyn, penderfynwyd sefydlu 'fframweithiau cyffredin' mewn rhai meysydd polisi yn unol â chyfres o chwe maen prawf.

Mae gan lywodraeth y DU a llywodraethau datganoledig gynlluniau ar gyfer 26 o fframweithiau cyffredin mewn meysydd sydd wedi'u datganoli i Gymru. I ddechrau, roeddent am i'r holl fframweithiau gael eu cwblhau erbyn diwedd y cyfnod pontio ar 31 Rhagfyr 2020. Fodd bynnag, gohiriwyd y rhaglen oherwydd bod y llywodraethau'n dal i drafod cwestiynau allweddol ynghylch sut y dylent weithio. Hyd yn hyn, dim ond wyth fframwaith cyffredin dros dro mewn meysydd sydd wedi'u datganoli i Gymru sydd wedi'u cyhoeddi.

Ym mis Tachwedd, dywedodd y Cwnsler Cyffredinol wrth y Senedd fod y llywodraethau wedi dod i gytundeb ar y materion sy'n weddill yn y trafodaethau. Dywedodd y byddai'r llywodraethau’n cyhoeddi'r mwyafrif o fframweithiau dros dro yn ystod y mis hwn, gan gynnwys diweddaru'r rhai a gyhoeddwyd eisoes. Bydd pedair deddfwrfa'r DU yn gallu craffu ar fframweithiau dros dro cyn iddynt gael eu cwblhau.

Sut y gallai fframweithiau newid yr hyn y gall y Senedd a Llywodraeth Cymru ei wneud?

Pan gytunodd y llywodraethau i ddatblygu fframweithiau cyffredin, dywedasant y gallent gynnwys:

… common goals, minimum or maximum standards, harmonisation, limits on action, or mutual recognition, depending on the policy area and the objectives being pursued.

Mae Llywodraeth y DU wedi cyhoeddi cyfres o ddadansoddiadau yn nodi pryd y dylid sefydlu fframweithiau.

Ar y cyfan, cyflwynir fframweithiau cyffredin fel cytundebau anneddfwriaethol rhwng y pedair llywodraeth, gan nodi sut y byddant yn gweithio gyda'i gilydd a phenderfynu pryd i ddilyn yr un rheolau a phryd i ymwahanu. Gall deddfwriaeth mewn maes fframwaith cyffredin hefyd gyfrannu at greu dull cyffredin o weithredu, er enghraifft drwy roi pwerau cydamserol neu gyfatebol i Weinidogion, ei gwneud yn ofynnol i'r llywodraethau gydweithio, neu bennu nodau cyffredin.

Er enghraifft, pan oedd y DU yn yr UE, y Comisiwn Ewropeaidd oedd yn gyfrifol am awdurdodi hawliadau maeth ac iechyd newydd (fel dweud bod cynnyrch yn fraster isel). Gwnaeth Llywodraeth y DU reoliadau o dan Ddeddf yr UE (Ymadael) 2018 i drosglwyddo'r pŵer hwn i Weinidogion Cymru, neu Weinidogion y DU gyda'u caniatâd. Mae’r fframwaith maeth dros dro yn nodi y dylai ceisiadau am hawliadau newydd gael eu hystyried gan grŵp o swyddogion o bob llywodraeth. Bydd swyddogion yn ystyried a ddylai'r llywodraethau gymryd yr un dulliau gweithredu neu ddulliau gwahanol a chyflwyno argymhelliad i Weinidogion. Os na all Gweinidogion gytuno ar ddull gweithredu, caiff proses datrys anghydfodau ei galw. Os na ellir datrys yr anghydfod, caiff ei gyfeirio at y broses datrys anghydfodau a nodir yn y Memorandwm Cyd-ddealltwriaeth ar Ddatganoli. Mae'r broses hon o dan adolygiad. ar hyn o bryd.

Gan fod fframweithiau cyffredin yn ei gwneud yn ofynnol i'r llywodraethau drafod a chytuno ar ddulliau gweithredu, gallant fod yn gyfyngiad ymarferol o ran y ffyrdd y gall y Senedd a Llywodraeth Cymru arfer eu cymhwysedd. Mae hyn yn golygu ei bod yn bwysig i'r Senedd a rhanddeiliaid ddeall sut mae fframweithiau cyffredin yn gweithio'n ymarferol. Yn y Bumed Senedd, ymrwymodd Llywodraeth Cymru i adrodd yn flynyddol ar y rhaglen fframweithiau cyffredin a hysbysu'r Senedd pan fo deddfwriaeth yn ymwneud â fframwaith cyffredin. Cadarnhaodd y Cwnsler Cyffredinol hefyd fis Tachwedd bod y llywodraethau i gyd wedi ymrwymo i adrodd ar fframweithiau yn y dyfodol.

Sut y bydd fframweithiau cyffredin yn rhyngweithio â Deddf Marchnad Fewnol y DU 2020?

Cytunodd y llywodraethau yn 2017 y dylid sefydlu fframweithiau cyffredin lle bo angen er mwyn sicrhau bod marchnad fewnol y DU yn gweithio, er mwyn atal rhwystrau masnachu anfwriadol rhag datblygu rhwng gwahanol rannau'r DU.

Fodd bynnag, roedd Llywodraeth y DU yn pryderu na fyddai fframweithiau cyffredin yn ddigon i wneud hyn. Ym mis Rhagfyr 2020, pasiodd Senedd y DU Ddeddf Marchnad Fewnol y DU. Mae hyn yn gosod egwyddorion newydd yn y gyfraith o ran mynediad i'r farchnad. Bwriad yr egwyddorion hyn yw sicrhau y gellir gwerthu neu gydnabod nwyddau, gwasanaethau a chymwysterau proffesiynol a gaiff eu gwerthu neu eu cydnabod mewn un rhan o'r DU mewn rhan arall.

Gallai egwyddorion mynediad i'r farchnad gyfyngu ar effaith newidiadau i'r gyfraith yng Nghymru, hyd yn oed os cytunir ar y newidiadau hynny drwy fframwaith cyffredin. Er enghraifft, mae fframwaith dros dro safonau a labelu cyfansoddiad bwyd yn darparu i'r llywodraethau drafod pryd i ddilyn yr un rheolau a phryd i ymwahanu ar gyfraith labelu bwyd. Mae cyfraith labelu bwyd yn debygol o ddod o fewn cwmpas yr egwyddor cydnabod cydfuddiannol ar gyfer nwyddau. Felly gallai'r llywodraethau gytuno i osod gwahanol safonau labelu bwyd yng Nghymru trwy'r fframwaith. Fodd bynnag, byddai'r egwyddor cydnabod cydfuddiannol yn golygu y byddai cynhyrchion bwyd a ganiateir neu a fewnforir i un wlad yn dal i allu cael eu gwerthu yng Nghymru o hyd, er y byddai angen i gynhyrchwyr bwyd Cymru gydymffurfio o hyd â'r safonau labelu a bennwyd gan Lywodraeth Cymru.

Mae'r Ddeddf yn caniatáu i Lywodraeth y DU greu eithriadau o egwyddorion mynediad i'r farchnad er mwyn gweithredu cytundeb a wneir drwy fframwaith cyffredin – ond nid oes rhaid iddi wneud hyn. Mae’r Cwnsler Cyffredinol wedi dweud bod y llywodraethau bellach wedi cytuno ar broses ar gyfer sut y dylid cytuno ar eithriadau o'r fath. Nid yw'n glir eto beth fydd y broses honno'n ei olygu.

Sut y bydd fframweithiau cyffredin yn ystyried rhwymedigaethau rhyngwladol?

Cytunodd y llywodraethau hefyd yn 2017 y dylid sefydlu fframweithiau cyffredin i sicrhau cydymffurfiaeth â rhwymedigaethau rhyngwladol a galluogi'r DU i negodi cytundebau masnach rhyngwladol newydd.

Gan fod y DU bellach wedi gadael yr UE, llywodraeth y DU sy'n gyfrifol am negodi cytundebau rhyngwladol mewn meysydd lle'r oedd yr UE yn gwneud hyn ar ei rhan o'r blaen. Y llywodraethau datganoledig sy’n gyfrifol am weithredu rhwymedigaethau rhyngwladol y DU mewn meysydd datganoledig.

Mae rhai fframweithiau cyffredin yn nodi sut y bydd y llywodraethau'n gallu cydweithio ar rwymedigaethau rhyngwladol y DU. Er enghraifft, mae’r fframwaith maeth dros dro yn dweud fod yn rhaid i'r llywodraethau ymgynghori a hysbysu ei gilydd o ran eu gweithredu.

Mae'r fframwaith yn nodi mai Adran Iechyd a Gofal Cymdeithasol Lloegr fydd yn gyfrifol am lunio polisi tramor ar faeth, ond bydd yn cynnwys y gweinyddiaethau datganoledig yn llawn ac yn ceisio cytuno ar safbwynt "lle bo modd". Nodwyd y testun hwn fel na chytunwyd eto.

Ym mis Tachwedd 2021, cadarnhaodd y Cwnsler Cyffredinol bod y llywodraethau wedi dod i gytundeb ar sut y dylai fframweithiau cyffredin ryngweithio â "chysylltiadau rhyngwladol a Phrotocol Gogledd Iwerddon".