Mae Pwyllgor Deddfwriaeth, Cyfiawnder a’r Cyfansoddiad y Senedd ('y Pwyllgor') yn parhau i bryderu ei bod yn mynd yn anoddach i’r Senedd gyflawni ei swyddogaeth o graffu ar ddeddfwriaeth sy’n effeithio ar Gymru.
Codwyd y pryderon hyn yn Adroddiad Blynyddol y Pwyllgor ar gyfer 2023/24, a gyhoeddwyd ym mis Tachwedd 2024.
Yn ei Adroddiad Blynyddol, mae’r Pwyllgor yn dadlau bod defnydd Llywodraeth Cymru o Filiau fframwaith a’i defnydd o Filiau’r DU i ddeddfu mewn meysydd datganoledig yn cyfrannu at yr anawsterau hyn. Mae'r erthygl hon yn canolbwyntio ar y ddau faes hyn.
Y defnydd o Filiau fframwaith
Mae'r Pwyllgor wedi dod yn fwyfwy pryderus am ddefnydd Llywodraeth Cymru o Filiau fframwaith.
Gyda Biliau fframwaith, ni ddarperir llawer o fanylion ar wyneb y Bil ynghylch sut y bydd y gyfraith yn gweithio’n ymarferol. Yn lle hynny, maent yn rhoi pwerau helaeth i Weinidogion Cymru wneud rheoliadau maes o law a fydd yn rhoi’r manylion hyn.
Mae'r dull hwn yn cyfyngu ar allu'r Senedd i graffu ar fanylion polisi a gall olygu bod angen gwneud penderfyniadau arwyddocaol drwy is-ddeddfwriaeth yn ddiweddarach. Nid yw is-ddeddfwriaeth yn ddarostyngedig i’r un lefel o graffu â Biliau’r Senedd ac ni ellir ei diwygio wrth iddi fynd drwy’r broses ddeddfwriaethol.
Comisiynodd y Pwyllgor yr Athro Richard Whitaker o Brifysgol Caerlŷr i gynnal gwaith ymchwil i’r defnydd o Filiau fframwaith yng Nghymru a gweddill y DU. Canfu’r gwaith ymchwil fod cyfran sylweddol uwch o Filiau fframwaith wedi’u pasio yn ystod tair blynedd gyntaf y Chweched Senedd o gymharu â Senedd yr Alban a Senedd y DU dros yr un cyfnod. Yn y Senedd, ystyriwyd bod 43% o’r holl Filiau a basiwyd yn y cyfnod hwn yn rhai ‘fframwaith’, o gymharu â 10% yn Senedd yr Alban a 9% yn Senedd y DU.
Yn ei Adroddiad Blynyddol, mae’r Pwyllgor yn dadlau: “Nid yw Biliau Fframwaith yn arfer deddfwriaethol da a dylai Llywodraeth Cymru osgoi eu defnyddio”.
Mae'r Adroddiad Blynyddol yn cyfeirio at Ddeddf Cyllid Llywodraeth Leol (Cymru) 2024 fel enghraifft o ddeddfwriaeth “gyda dirprwyaeth amhriodol o bŵer” i Lywodraeth Cymru. Yn ei adroddiad ar y Bil cyn iddo gael ei ddeddfu, nododd y Pwyllgor:
Drwy’r Bil, mae’r Gweinidog yn gofyn i’r Senedd hon roi pwerau dirprwyedig eang i lywodraeth anetholedig yn y dyfodol am resymau anhysbys a gwneud ystod eang o bethau nad ydynt o reidrwydd wedi’u deall heddiw. Mae rhoi gormod o bwerau is-ddeddfwriaethol yn atal y Senedd rhag cyflawni ei rôl gyfansoddiadol briodol.
Un o’r pwyntiau a wnaeth Llywodraeth Cymru wrth ymateb i gasgliadau’r Pwyllgor oedd:
…bod y dull gweithredu arfaethedig a nodir yn y Bil hwn yn welliant sylweddol o’i gymharu â’r system rydym wedi dibynnu arni hyd yma o ran ceisio cydsyniadau i Gymru drwy Filiau Senedd y Deyrnas Unedig.
Wrth siarad ar ran y Pwyllgor yn ystod y ddadl ar egwyddorion cyffredinol y Bil, awgrymodd Alun Davies AS fod Biliau fframwaith a’r defnydd o Filiau’r DU i ddeddfu mewn meysydd datganoledig yn golygu na chaiff Aelodau o’r Senedd gyfle i geisio gwella’r gyfraith yng Nghymru, gan na all Aelodau ddiwygio is-ddeddfwriaeth na Biliau’r DU.
Defnyddio Biliau’r DU i ddeddfu mewn meysydd datganoledig
Mae’r Pwyllgor hefyd yn pryderu am y nifer cynyddol o Filiau sy’n cael eu pasio yn Senedd y DU mewn meysydd sydd wedi’u datganoli i’r Senedd.
Er y gall Senedd y DU ddeddfu mewn meysydd datganoledig, mae Confensiwn Sewel yn datgan na fydd yn gwneud hynny fel arfer heb ganiatâd y senedd ddatganoledig berthnasol.
Pan fydd Senedd y DU yn deddfu mewn perthynas â maes datganoledig, caiff memorandwm cydsyniad deddfwriaethol ei osod gerbron y Senedd. Mae memorandwm cydsyniad deddfwriaethol yn amlinellu barn Llywodraeth Cymru ynghylch a yw’n briodol i’r Bil gynnwys darpariaethau datganoledig. Yna mae’r Senedd yn pleidleisio ynghylch a ddylid rhoi cydsyniad drwy Gynnig Cydsyniad Deddfwriaethol.
Mae cynigion yn ddarostyngedig i bleidlais ynghylch a ddylid rhoi neu wrthod cydsyniad. Nid oes cyfle i Aelodau o’r Senedd gynnig gwelliannau i’r Biliau.
Torri Confensiwn Sewel
Yn dilyn achosion cynyddol o Senedd y DU yn deddfu mewn meysydd datganoledig heb gydsyniad y Senedd, mae Adroddiad y Pwyllgor yn nodi bod y cyn-Gwnsler Cyffredinol, Mick Antoniw AS wedi disgrifio Confensiwn Sewel fel un sy’n glwyfedig.
Mae’r adroddiad yn nodi manylion y trafodaethau a gafodd y Pwyllgor gyda’r Cwnsler Cyffredinol ar y pryd a’r cyn Brif Weinidog, Mark Drakeford AS, ynglŷn â diwygio’r Confensiwn, gan gynnwys a ddylai gael ei godeiddio (h.y. ei drefnu'n unol â system gyfreithiol ffurfiol).
Yn ei adroddiad, dywed y Pwyllgor “y byddai rhinwedd mewn codeiddio Confensiwn Sewel neu ei wneud yn draddodadwy” (h.y. galluogi anghydfodau i gael eu penderfynu mewn llys).
Cefnogaeth Llywodraeth Cymru i Filiau’r DU mewn meysydd datganoledig
Bu achosion hefyd lle y mae Llywodraeth Cymru wedi cefnogi’r defnydd o Filiau’r DU i ddeddfu mewn meysydd datganoledig.
Yn Adroddiad Blynyddol y Pwyllgor, mynegir pryder ynghylch y “defnydd o Filiau’r DU i gyflwyno swm sylweddol o ddeddfwriaeth mewn meysydd datganoledig” gan fod hyn yn “gwthio'r Senedd a’i Haelodau etholedig i'r cyrion gan eu hatal rhag craffu ar ddeddfwriaeth a cheisio newidiadau”.
Yn yr Adroddiad Blynyddol, trafodir y bwriad i ddefnyddio'r Bil Rhentwyr (Diwygio), a fyddai wedi diwygio dwy Ddeddf gan y Senedd yn ymwneud â thai.
Roedd y Pwyllgor yn dadlau, drwy ddefnyddio’r Bil hwn i ddeddfu mewn maes datganoledig yn hytrach na chyflwyno ei deddfwriaeth ei hun, fod Llywodraeth Cymru yn “tanseilio'r Senedd fel deddfwrfa a’r egwyddor o ddatganoli.
Pwysleisiodd y Pwyllgor y byddai cyflwyno Bil gan y Senedd wedi caniatáu ar gyfer gwaith craffu mwy effeithiol.
At hynny, argymhellodd y dylai Llywodraeth Cymru:
…esbonio sut y bydd yn lleihau ei dibyniaeth ar Filiau'r DU yn y dyfodol a’n sicrhau y cynhelir uniondeb y Senedd fel deddfwrfa.
Yn ei hymateb, roedd Llywodraeth Cymru yn gwrthod yr awgrym ei bod yn dibynnu ar Filiau’r DU, a dywedodd fod yna achosion lle y mae’n “synhwyrol ac yn fanteisiol” defnyddio Biliau’r DU mewn meysydd datganoledig.
Er i’r Bil Rhentwyr (Diwygio) fethu yn sgil cyhoeddi Etholiad Cyffredinol y DU, mae Llywodraeth newydd y DU wedi cyflwyno'r Bil Hawliau Rhentwyr, sydd i raddau helaeth yn dyblygu’r darpariaethau sy’n ymwneud â Chymru a welwyd yn y Bil blaenorol.
Edrych tua’r dyfodol
Yn ei Adroddiadau Blynyddol ar gyfer 2021/22 a 2022/23, rhybuddiodd y Pwyllgor am ddiffyg democrataidd a oedd yn dod i'r amlwg oherwydd y graddau yr oedd Biliau’r DU yn cael eu defnyddio i ddeddfu mewn meysydd datganoledig. Mae’r Adroddiad Blynyddol eleni yn nodi nad yw safbwynt y Pwyllgor wedi newid.
Ers yr Etholiad Cyffredinol ym mis Gorffennaf 2024, mae 15 o femoranda cydsyniad deddfwriaethol wedi'u gosod mewn perthynas â 9 Bil y DU.
Yn ôl Llywodraeth Cymru, cynhaliwyd trafodaethau yn ymwneud â'r ymrwymiad ym maniffesto plaid Llafur y DU i lunio memorandwm cyd-ddealltwriaeth newydd ar Gonfensiwn Sewel. Ar ôl cefnogi cynigion yn flaenorol i roi’r Confensiwn ar sail statudol, dywedodd Llywodraeth Cymru yn ddiweddar ei bod yn agored o ran sut i’w ddiwygio.
Mae'r Pwyllgor wedi ymrwymo i barhau i hyrwyddo arfer deddfwriaethol da, gan gynnwys tynnu sylw at y defnydd o Filiau fframwaith a'r “defnydd amhriodol o Filiau’r DU i ddeddfu mewn meysydd datganoledig”.
Erthygl gan Adam Cooke, Ymchwil y Senedd, Senedd Cymru
