Mae cysylltiadau rhynglywodraethol yn cyfeirio at y ffordd y mae gwahanol lywodraethau’n rhyngweithio â’i gilydd. Yn y DU, mae cysylltiadau rhynglywodraethol fel arfer yn cyfeirio at sut mae Llywodraeth y DU yn rhyngweithio â'r llywodraethau datganoledig, gan gynnwys Llywodraeth Cymru.
Gall cyfarfodydd rhwng llywodraethau arwain at drafodaethau a phenderfyniadau pwysig ynghylch polisïau. Yn ystod y blynyddoedd diwethaf, mae nifer y penderfyniadau sy'n cael eu gwneud mewn cyfarfodydd rhynglywodraethol wedi cynyddu.
Mae'r erthygl hon yn ystyried rhai o'r rhesymau dros y cynnydd hwn, goruchwyliaeth y Senedd o benderfyniadau rhynglywodraethol a'r heriau sy'n gysylltiedig â hyn.
Cysylltiadau rhynglywodraethol yn y DU
Er bod academyddion a phwyllgorau seneddol wedi trafod effeithiolrwydd cysylltiadau rhynglywodraethol ffurfiol yn y DU yn aml ers datganoli, nododd llawer o sylwebwyr y straen penodol ar gysylltiadau yn sgil ymadawiad y DU â’r Undeb Ewropeaidd a phandemig COVID-19.
Ym mis Ionawr 2022, cyhoeddodd Llywodraeth y DU gasgliadau adolygiad o gysylltiadau rhynglywodraethol yn y DU. Cynhaliwyd yr adolygiad ar y cyd gan Lywodraeth y DU a'r llywodraethau datganoledig. Rydym wedi ysgrifennu’n flaenorol am y strwythurau rhynglywodraethol, a nifer y cyfarfodydd a gynhaliwyd o fewn y strwythurau hyn yn 2022 a 2023.
Y cynnydd mewn penderfyniadau rhynglywodraethol
Fframweithiau Cyffredin a Deddf Marchnad Fewnol y DU 2020
Ar ôl i’r DU adael yr Undeb Ewropeaidd, cafodd pwerau dros feysydd polisi a oedd gynt yn cael eu cydlynu ar lefel yr UE eu dychwelyd i'r DU a’r deddfwrfeydd datganoledig.
Mae Llywodraeth y DU a Llywodraeth Cymru yn nodi mai eu blaenoriaeth yw rheoli gwahaniaethau yn y meysydd polisi hyn drwy gytundebau fframwaith cyffredin cydweithredol. Fframweithiau cyffredin yw cytundebau rhwng y DU a llywodraethau datganoledig ar sut i reoli ymwahanu mewn rhai meysydd polisi a arferai gael eu llywodraethu neu eu cydlynu ar lefel yr UE.
Yn 2022 a 2023, gwnaeth pwyllgorau’r Senedd dros 100 o argymhellion ar y cytundebau fframwaith cyffredin a'r rhaglen ehangach. Roedd nifer o argymhellion y Pwyllgor Deddfwriaeth, Cyfiawnder a’r Cyfansoddiad yn canolbwyntio ar yr angen am dryloywder mewn perthynas â gweithrediad y fframweithiau. Nid yw llywodraethau’r DU wedi ymateb i'r rhain.
Un fframwaith yn unig sydd wedi'i gwblhau, mae'r gweddill yn gweithredu fel trefniadau dros dro. Mae hyn yn golygu nad oes unrhyw adroddiadau ar y fframweithiau, ac nad oes gan seneddau lawer o wybodaeth am y penderfyniadau sy'n cael eu gwneud ynddynt.
Yn 2020, pasiodd Senedd y DU Ddeddf Marchnad Fewnol y DU 2020 (Deddf 2020), yn erbyn dymuniadau'r Senedd. Mae’r Ddeddf yn nodi (yn gyffredinol) y gellir gwerthu neu gydnabod nwyddau, gwasanaethau a chymwysterau proffesiynol a gaiff eu gwerthu neu eu cydnabod mewn un rhan o'r DU mewn rhan arall, ni waeth beth yw’r gyfraith yn y rhan arall honno o’r DU.
Gan weithio o fewn fframweithiau cyffredin, gall unrhyw lywodraeth ofyn i Lywodraeth y DU eithrio maes sydd wedi'i gynnwys mewn fframwaith o fewn cwmpas Deddf 2020.
Fel rhan o adolygiad o Ddeddf 2020, ymrwymodd Llywodraeth y DU i drafod unrhyw eithriadau arfaethedig o fewn fframweithiau cyffredin a'u gweithredu lle mae pob llywodraeth yn cytuno.
Mae effaith bosibl Deddf 2020 a phroses eithrio’r fframweithiau cyffredin yn golygu bod llawer o drafodaeth ynghylch effeithiau polisïau yng Nghymru yn digwydd rhwng llywodraethau’r DU, gyda chyfleoedd cyfyngedig i seneddau roi mewnbwn.
Senedd y DU yn deddfu mewn meysydd datganoledig
Yn ystod y Chweched Senedd, bu cynnydd ym maint y ddeddfwriaeth sy'n cael ei phasio yn Senedd y DU sy'n gwneud darpariaeth mewn meysydd sydd wedi'u datganoli i Gymru.
Pan fydd Senedd y DU yn bwriadu deddfu mewn perthynas â maes datganoledig, mae Llywodraeth Cymru yn gosod Memorandwm Cydsyniad Deddfwriaethol gerbron y Senedd. Mae memoranda cydsyniad deddfwriaethol yn amlinellu barn Llywodraeth Cymru ynghylch a yw'n briodol i'r Bil gynnwys darpariaethau datganoledig. Yna mae'r Senedd yn pleidleisio ynghylch a ddylid rhoi cydsyniad drwy Gynnig Cydsyniad Deddfwriaethol.
Mae cynigion yn amodol ar bleidlais ddeuaidd ynghylch a ddylid rhoi caniatâd ai peidio. Nid oes cyfle i Aelodau o’r Senedd gynnig gwelliannau i’r Bil. Bydd Gweinidogion Llywodraeth Cymru yn aml yn cynnal trafodaethau â'u cymheiriaid yn Llywodraeth y DU ynghylch y darpariaethau perthnasol. Gall hyn olygu bod penderfyniadau sy'n ymwneud â meysydd datganoledig yn cael eu gwneud rhwng llywodraethau, yn hytrach na gan y Senedd.
Cyhoeddodd y Pwyllgor Deddfwriaeth, Cyfiawnder a’r Cyfansoddiad ei Adroddiad Blynyddol ar gyfer 2024/25 yn ddiweddar. Ynddo, mae'r Pwyllgor yn dadlau bod dull Llywodraeth Cymru o ddefnyddio Biliau'r DU i ddeddfu mewn meysydd datganoledig yn cyfrannu at ddiffyg democrataidd.
Cytundeb Cysylltiadau Rhyngsefydliadol
Yng nghyd-destun cynnydd mewn penderfyniadau rhynglywodraethol, mae sicrhau bod gan y Senedd oruchwyliaeth dros gysylltiadau rhynglywodraethol yn gynyddol bwysig. Felly beth sydd ar waith ar hyn o bryd i helpu i hwyluso'r oruchwyliaeth hon?
Yn 2021, cytunodd Llywodraeth Cymru a'r Pwyllgor Deddfwriaeth, Cyfiawnder a’r Cyfansoddiad (sy'n gweithredu ar ran holl Bwyllgorau'r Senedd) ar y wybodaeth y byddai Llywodraeth Cymru yn ei chyflwyno am ei chyfranogiad mewn cysylltiadau rhynglywodraethol ffurfiol. Gelwir y cytundeb hwn y Cytundeb Cysylltiadau Rhyngsefydliadol.
Fel rhan o'r Cytundeb, cytunodd Llywodraeth Cymru i roi o leiaf mis o rybudd i bwyllgorau am gyfarfodydd rhynglywodraethol ffurfiol. Gall rhybudd digonol alluogi pwyllgorau i ofyn am wybodaeth sy'n ymwneud ag eitemau penodol ar yr agenda; mae Adroddiad Blynyddol y Pwyllgor Deddfwriaeth, Cyfiawnder a’r Cyfansoddiad yn rhoi enghraifft o hyn yn digwydd cyn cyfarfod y Pwyllgor Sefydlog Rhyngweinidogol ar Gyllid ym mis Mehefin 2025.
Fodd bynnag, mae Adroddiad Blynyddol y Pwyllgor Deddfwriaeth, Cyfiawnder a’r Cyfansoddiad yn nodi ei fod wedi cael rhybudd o fis ar gyfer dim ond 3 o 37 o gyfarfodydd yn y cyfnod adrodd. Mae Llywodraeth Cymru wedi nodi nad yw bob amser yn bosibl rhoi rhybudd ymlaen llaw, oherwydd bod cyfarfodydd yn cael eu trefnu ar fyr rybudd neu oherwydd pryderon diogelwch.
Mae'r Cytundeb Cysylltiadau Rhyngsefydliadol hefyd yn nodi y dylai Llywodraeth Cymru roi crynodeb ysgrifenedig o'r materion a drafodwyd, cyn belled ag y bo modd o fewn pythefnos i'r cyfarfod ddigwydd.
Mae Adroddiad Blynyddol y Pwyllgor Deddfwriaeth, Cyfiawnder a’r Cyfansoddiad yn nodi bod crynodebau wedi dod i law o fewn pythefnos ar gyfer 12 o 37 o gyfarfodydd, gyda rhai crynodebau'n gweld oedi sylweddol. Mae hyd crynodebau hefyd yn amrywio'n sylweddol. Dywedodd y Prif Weinidog, Eluned Morgan AS, fod lefelau manylder “yn amrywio oherwydd natur y trafodaethau a’r ymrwymiadau o ran cyfrinachedd”, a bod y cyfyngiad hwn “yn cael ei dderbyn a’i adlewyrchu yn y Cytundeb Cysylltiadau Rhyngsefydliadol ei hun”.
Mae Llywodraeth Cymru hefyd yn cyhoeddi adroddiadau blynyddol ar gysylltiadau rhynglywodraethol fel rhan o’r Cytundeb.
Er bod yr Cytundeb yn cwmpasu cysylltiadau rhynglywodraethol ffurfiol, mae llawer o ryngweithio anffurfiol yn digwydd. Nid oes unrhyw ofynion adrodd ar gyfer cysylltiadau rhynglywodraethol anffurfiol, sy'n gwneud goruchwyliaeth seneddol yn heriol. Nododd adroddiad tryloywder diweddar gan Lywodraeth y DU:
The vast majority of meetings, including bilaterals and ministerial visits, took place outside the formal IGR structures.
Nid yw'r Cytundeb yn cwmpasu fframweithiau cyffredin chwaith.
Gwella tryloywder
Mewn ymateb i Ymchwiliad gan Bwyllgor Senedd yr Alban i dryloywder cysylltiadau rhynglywodraethol, nododd Dr Paul Anderson fod ymrwymiad i fwy o dryloywder yn hanfodol er mwyn cynnal cysylltiadau da rhwng seneddau a llywodraethau.
Mae’r Pwyllgor Deddfwriaeth, Cyfiawnder a’r Cyfansoddiad wedi galw am fwy o dryloywder o ran cysylltiadau rhynglywodraethol, yn ogystal â phwyllgorau'r Senedd sy'n canolbwyntio ar gysylltiadau o’r fath a sut maent yn ymwneud â meysydd polisi penodol, gan gynnwys y Pwyllgor Cyllid a'r Pwyllgor Diwylliant, Cyfathrebu, y Gymraeg, Chwaraeon a Chysylltiadau Rhyngwladol.
Er bod y Cytundeb yn golygu bod y Senedd yn cael rhywfaint o wybodaeth sy'n ymwneud â gwaith rhynglywodraethol, nid yw mwy o dryloywder o reidrwydd yn golygu mwy o graffu.
Mae Dr Anderson yn awgrymu y dylai pwyllgorau gynnal ymchwiliadau rheolaidd i gysylltiadau rhynglywodraethol, ac y dylai cysylltiadau rhyngseneddol gael eu cryfhau fel y gellir rhannu arferion gorau o ran craffu.
Erthygl gan Adam Cooke, Ymchwil y Senedd, Senedd Cymru
