Drwy gydol y 25 mlynedd ers ei sefydlu, mae perthynas Senedd Cymru â Senedd y DU wedi bod yn elfen hollbwysig o ddeddfu yng Nghymru.
Mae’r erthygl hon yn edrych ar y berthynas hon ers 1999 ac yn ystyried, hyd yn oed gyda phwerau datganoledig cynyddol y Senedd, arwyddocâd parhaus Senedd y DU.
Blynyddoedd cynnar y Cynulliad
Ym 1999, sefydlwyd Cynulliad Cenedlaethol Cymru ar y pryd fel un “corff corfforedig” – nid oedd unrhyw raniad ffurfiol rhwng y weithrediaeth a’r ddeddfwrfa.
Nid oedd gan y Cynulliad bwerau i wneud deddfwriaeth sylfaenol a dim ond is-ddeddfwriaeth y gallai ei gwneud, a hynny mewn meysydd a oedd wedi'u datganoli drwy Ddeddf Llywodraeth Cymru 1998. Roedd hyn yn golygu bod Senedd y DU yn parhau i fod yn gyfrifol am basio deddfwriaeth sylfaenol ar gyfer Cymru.
|
Beth yw is-ddeddfwriaeth? Cyfraith a wneir gan Weinidogion (neu gyrff eraill) o dan bwerau a roddir iddynt gan ddeddfwriaeth sylfaenol (Deddf fel arfer) yw is-ddeddfwriaeth, a elwir hefyd yn ddeddfwriaeth ddirprwyedig. Yn ystod ei ddau dymor cyntaf, defnyddiodd y Cynulliad ei bwerau i wneud is-ddeddfwriaeth er mwyn rhoi newidiadau polisi ar waith ac mae hyn yn cael ei egluro yn yr erthygl Deddfu yng Nghymru yn y gyfres hon. |
Parhaodd y ddau sefydliad i gynnal perthynas agos ac weithiau byddai Senedd y DU yn pasio Deddfau penodol ar gyfer Cymru a Deddfau a oedd yn cynnwys darpariaeth ar gyfer Cymru.
Er enghraifft, yn 2001 pasiodd Senedd y DU Ddeddf Comisiynydd Plant Cymru yn dilyn argymhellion gan un o bwyllgorau’r Cynulliad. Fe wnaeth y Ddeddf honno ddiwygio Deddf Safonau Gofal 2000, a oedd wedi sefydlu swydd y Comisiynydd, a nodi ei gylch gwaith yn unol ag argymhellion y Pwyllgor.
Roedd y Cynulliad yn dibynnu ar San Steffan i neilltuo amser deddfwriaethol yn ystod y cyfnod hwn. Roedd cyfathrebu effeithiol rhwng Aelodau Seneddol ac Aelodau'r Cynulliad yn bwysig er mwyn sicrhau bod materion Cymreig yn cael eu hystyried yn neddfwriaeth San Steffan. Er bod pwyllgorau’r Cynulliad yn ystyried cynigion deddfwriaethol, nid oedd unrhyw ddull ffurfiol i ganiatáu iddynt fynegi eu barn ar ddeddfwriaeth a oedd yn mynd drwy Senedd y DU.
Cyflwyno pwerau deddfu sylfaenol
Yn 2002, sefydlodd Prif Weinidog Cymru, Rhodri Morgan AC, y Comisiwn ar Bwerau a Threfniadau Etholiadol Cynulliad Cenedlaethol Cymru (Comisiwn Richard).
Canfu Comisiwn Richard fod pwerau’r Cynulliad a (de facto) phwerau Llywodraeth Cynulliad Cymru wedi datblygu mewn ffordd ad hoc, ac roedd y ddau gorff wedi cyfrannu'n helaeth at ddatblygu deddfwriaeth, gan gynnwys drwy weithio gyda Senedd y DU.
Argymhellodd y Comisiwn y dylid rhoi pwerau deddfu sylfaenol i’r Cynulliad.
Fe wnaeth Deddf Llywodraeth Cymru 2006 a ddeilliodd o hynny newid pwerau deddfwriaethol y Cynulliad, drwy:
- greu rhaniad ffurfiol rhwng y ddeddfwrfa (Cynulliad) a'r weithrediaeth (Llywodraeth Cynulliad Cymru);
- rhoi’r gallu i’r Cynulliad basio pwerau deddfu sylfaenol (a elwir yn Fesurau) yn amodol ar Orchmynion Cymhwysedd Deddfwriaethol o fewn 20 o feysydd rhestredig; a
- rhoi pwerau deddfu sylfaenol llawn i'r Cynulliad yn y meysydd rhestredig hynny, yn amodol ar refferendwm.
Roedd y system Gorchmynion Cymhwysedd Deddfwriaethol yn gofyn am gydweithio rhwng y Cynulliad a Senedd y DU. Roedd yn rhaid i'r Cynulliad a dau Dŷ Senedd y DU gydsynio i Orchymyn Cymhwysedd Deddfwriaethol er mwyn i'r Cynulliad allu pasio Mesur. Roedd gan bwyllgorau Senedd y DU, megis y Pwyllgor Materion Cymreig a Phwyllgor y Cyfansoddiad, rôl hefyd o ran gwaith craffu cyn deddfu ar Orchymyn Cymhwysedd Deddfwriaethol, ac felly hefyd bwyllgorau’r Cynulliad.
Gellid datganoli pwerau deddfu i'r Cynulliad drwy ddeddfwriaeth San Steffan hefyd, fel y digwyddodd gyda Deddf y Môr a Mynediad i'r Arfordir 2009 a roddodd bwerau i'r Cynulliad greu “Mesurau ar fynediad i’r arfordir”. Yn wahanol i Orchmynion Cymhwysedd Deddfwriaethol, nid oedd yn rhaid i bwerau a ddatganolwyd drwy Filiau San Steffan ddod o fewn yr 20 maes datganoledig a restrir yn Neddf Llywodraeth Cymru.
Cynnydd mewn pwerau deddfwriaethol – refferendwm 2011
Mewn refferendwm yn 2011, pleidleisiodd 63.5% o blaid rhoi pwerau deddfu llawn i'r Cynulliad yn y meysydd yr oedd eisoes yn gyfrifol amdanynt. Roedd hyn yn golygu y gallai’r Cynulliad basio deddfau yn y meysydd hyn ”heb orfod troi at San Steffan".
Newidiodd hyn y berthynas rhwng y Cynulliad a Senedd y DU yn sylweddol, gan ddod â’r broses Gorchmynion Cymhwysedd Deddfwriaethol i ben.
Fodd bynnag, fel y rhagwelwyd gan Gomisiwn Richard, ar ôl i’r Cynulliad gael pwerau sylfaenol, parhaodd San Steffan i “ddeddfu’n helaeth ar gyfer Cymru mewn perthynas â materion datganoledig a heb eu datganoli”. Roedd sofraniaeth seneddol yn golygu nad oedd y ffaith bod gan y Cynulliad y gallu i basio deddfwriaeth sylfaenol yn effeithio ar bwerau Senedd y DU.
Cydsyniad deddfwriaethol: gofod a rennir ar gyfer deddfu
Er y gall Senedd y DU barhau i ddeddfu ar faterion datganoledig, noda Confensiwn Sewel na ddylai wneud hynny fel arfer heb gydsyniad y Senedd.
|
Beth yw Confensiwn Sewel? Cyfres o brosesau a gweithdrefnau sy’n caniatáu i ddeddfwrfa ddatganoledig benderfynu a ddylid rhoi neu atal ei chydsyniad i Fil y DU sy’n cwmpasu rhyw ran o bwerau datganoledig yw Confensiwn Sewel. Noda'r Confensiwn na fydd Senedd y DU fel arfer yn deddfu os bydd deddfwrfa ddatganoledig yn atal ei chydsyniad, ond gall ddewis gwneud hynny os bydd yn dymuno. Mae Deddf Cymru 2017 yn rhoi Confensiwn Sewel mewn statud mewn perthynas â Chymru. Yn 2017, dyfarnodd y Goruchaf Lys nad oes modd gorfodi Confensiwn Sewel drwy gamau cyfreithiol. Dywedodd y Llys: The Sewel Convention has an important role in facilitating harmonious relationships between the UK Parliament and the devolved legislatures. But the policing of its scope and the manner of its operation does not lie within the constitutional remit of the judiciary, which is to protect the rule of law. Roedd y dyfarniad yn arwyddocaol gan sicrhau nad oedd unrhyw amheuaeth mai dim ond confensiwn gwleidyddol yw Confensiwn Sewel ac felly na all y llysoedd ei orfodi. |
Pan fo Senedd y DU yn dymuno creu deddfau ar faterion datganoledig, mae’r Senedd yn nodi’n ffurfiol a yw’n cydsynio i hynny drwy Gynnig Cydsyniad Deddfwriaethol.
Cyflwynwyd y Cynnig Cydsyniad Deddfwriaethol cyntaf (a chytunwyd arno) yn 2008 ac roedd yn ymwneud â'r Mesur Addysg a Sgiliau.
Er nad yw Confensiwn Sewel yn gyfreithiol rwymol, mae atal cydsyniad wedi arwain weithiau at Lywodraeth y DU yn gwneud newidiadau. Ym mis Chwefror 2011, pleidleisiodd y Cynulliad i wrthod rhoi cydsyniad (am y tro cyntaf) i ran o Fil Diwygio'r Heddlu a Chyfrifoldeb Cymdeithasol. Yn sgil hynny, gwnaeth Llywodraeth y DU ddiwygiadau iddo “er mwyn parchu penderfyniad y Cynulliad”.
Yn sgil ehangu cwmpas pwerau'r Cynulliad gwelwyd cynnydd yn y meysydd yr oedd angen Cynigion Cydsyniad Deddfwriaethol ar eu cyfer.
Yn ystod y Pedwerydd Cynulliad (2011-2016), pleidleisiwyd ar 36 o Gynigion Cydsyniad Deddfwriaethol. Ni chytunwyd ar chwech o'r rhain. Ar bedwar achlysur yn ystod y tymor hwn, deddfodd Senedd y DU er gwaethaf y ffaith bod y Cynulliad wedi atal ei gydsyniad. Roedd yr anghytundebau’n aml yn ymwneud â ph’un a oedd maes wedi’i ddatganoli i’r Cynulliad neu wedi’i gadw'n ôl ar gyfer Senedd y DU. Cyfrannodd dadleuon o’r fath at ddiwygio’r setliad datganoli.
Yn ystod y Pumed Cynulliad (2016-2021), dwysaodd y dadleuon ynghylch cydsyniad deddfwriaethol yn dilyn pleidlais y DU i adael yr UE. Er enghraifft, fe wnaeth argymhelliad gwreiddiol Llywodraeth Cymru y dylai'r Senedd atal ei chydsyniad i Fil yr Undeb Ewropeaidd (Ymadael) arwain at ddiwygiadau a chytundeb rhynglywodraethol rhwng llywodraeth Cymru a llywodraeth y DU.
Cafwyd achos sylweddol o dorri Confensiwn Sewel pan basiodd Senedd y DU Ddeddf Marchnad Fewnol y Deyrnas Unedig 2020 yn groes i ddymuniadau'r Senedd (bellach); dadleuodd pwyllgorau'r Senedd y byddai'r Ddeddf yn lleihau effaith ymarferol cyfraith Cymru.
Y berthynas â Senedd y DU yn y Chweched Senedd
Yn y Chweched Senedd (2021-2026) gwelwyd cynnydd yn nifer y Cynigion Cydsyniad Deddfwriaethol; mae 115 o Gynigion Cydsyniad Deddfwriaethol neu Gynigion Cydsyniad Deddfwriaethol Atodol yn ymwneud â 47 o Filiau wedi’u gosod hyd yn hyn.
Mae llywodraethau Cymru wedi defnyddio Biliau a gyflwynwyd i Senedd y DU i wneud newidiadau mewn meysydd datganoledig, gan ddadlau bod defnyddio Biliau'r DU yn “synhwyrol ac yn fanteisiol” weithiau.
Fodd bynnag, gwelwyd hefyd gynnydd yn y nifer o Filiau’r DU sy’n gwneud darpariaeth mewn meysydd datganoledig heb gydsyniad y Senedd. Mynegodd cyn Brif Weinidog Cymru, Mark Drakeford AS, bryder bod torri Confensiwn Sewel “bron wedi'i normaleiddio” bellach.
Dadleuodd Pwyllgor Deddfwriaeth, Cyfiawnder a Chyfansoddiad y Senedd fod defnyddio Biliau’r DU i wneud darpariaeth mewn meysydd datganoledig, p’un a yw Llywodraeth Cymru eisiau darpariaeth o’r fath ai peidio, yn creu “diffyg democrataidd” sy’n osgoi swyddogaethau craffu deddfwriaethol y Senedd.
Pwysigrwydd parhaus
Er bod gan y Senedd lawer mwy o bwerau deddfwriaethol o gymharu â 1999, mae Senedd y DU yn parhau i wneud cyfraniad sylweddol at y gyfraith sy’n ymwneud â meysydd datganoledig yng Nghymru. Erys mae’r berthynas rhwng Cymru a San Steffan yn parhau’n nodwedd allweddol o ddeddfu yng Nghymru.
Mae ymadawiad y DU â’r UE, a’r newidiadau dilynol i gyfansoddiad y DU, wedi arwain at ffocws o'r newydd ar sofraniaeth seneddol a chydsyniad deddfwriaethol.
Erthygl gan Adam Cooke, Ymchwil y Senedd, Senedd Cymru
