Mae’r Pwyllgor Deddfwriaeth, Cyfiawnder a’r Cyfansoddiad wedi rhybuddio bod perygl i ddull presennol Llywodraeth Cymru o ddeddfu wyro’r cydbwysedd pŵer oddi wrth y Senedd a thuag at y Llywodraeth.
Yn ei adroddiad blynyddol ar gyfer 2022-23, mae’r Pwyllgor yn nodi tri phrif reswm dros y newid hwn: y defnydd o filiau fframwaith, cynnwys pwerau gwneud rheoliadau eang ym miliau’r Senedd, a pharhau i ddefnyddio biliau’r DU i wneud darpariaeth mewn meysydd datganoledig.
Bydd yr erthygl hon yn edrych ar y tri maes hyn, cyn tynnu sylw at beth gwaith arall gan y Pwyllgor eleni.
Biliau fframwaith
Fel rhan o’i gylch gwaith, mae’r Pwyllgor yn craffu ar yr holl ddeddfwriaeth a gyflwynir i’r Senedd. Mae adroddiad blynyddol y Pwyllgor yn nodi bod tri o’r chwe bil y mae wedi craffu arnynt eleni yn cael eu hystyried naill ai’n filiau fframwaith neu’n filiau sydd ag elfennau fframwaith: Bil Amaethyddiaeth (Cymru) (sydd bellach yn Ddeddf); Bil Caffael y Gwasanaeth Iechyd (Cymru), a Bil yr Amgylchedd (Ansawdd Aer a Seinweddau) (Cymru).
Beth yw bil fframwaith?Caiff biliau fframwaith, sydd hefyd yn cael eu galw’n filiau sgerbwd, eu diffinio fel a ganlyn gan Bwyllgor Pwerau Dirprwyedig a Diwygio Rheoleiddiol Tŷ’r Arglwyddi: “where the provision on the face of the bill is so insubstantial that the real operation of the Act, or sections of an Act, would be entirely by the regulations or orders made under it”. |
Dywed yr adroddiad fod manylion polisi yn cael eu gadael ar gyfer rheoliadau, sy’n golygu bod y biliau hyn “yn ôl eu natur… yn cymryd pŵer oddi ar y Senedd ac yn ei roi i’r Llywodraeth”. Mae hyn oherwydd nad yw rheoliadau yn destun yr un lefel o graffu â deddfwriaeth sylfaenol, ac ni all y Senedd eu diwygio.
Mae’r Pwyllgor yn nodi consensws ymhlith Pwyllgor Craffu Is-ddeddfwriaeth, y Pwyllgor Pwerau Dirprwyedig a Diwygio Rheoleiddiol a Pwyllgor Cyfansoddiad Tŷ’r Arglwyddi nad yw defnyddio biliau fframwaith yn arfer da.
Pwerau rhy eang?
Mae’r Pwyllgor hefyd yn mynegi pryder bod pwerau sy’n cael eu dirprwyo i Lywodraeth Cymru mewn deddfwriaeth sylfaenol weithiau yn “rhy eang” neu’n cael eu cymryd “rhag ofn” y byddant yn ddefnyddiol yn y dyfodol.
Er enghraifft, codwyd y materion hyn gyda’r Gweinidog Newid Hinsawdd, Julie James AS (“y Gweinidog”), wrth graffu ar Fil yr Amgylchedd (Ansawdd Aer a Seinweddau) (Cymru). Awgrymodd y Gweinidog, yn yr achos hwn, y byddai cynnwys pwerau gwneud rheoliadau eang yn helpu i ddiogelu’r bil at y dyfodol ac yn galluogi Llywodraeth Cymru i osod targedau priodol yn y dyfodol.
Hefyd, dywedodd y Gweinidog wrth y Pwyllgor fod pŵer yn y Bil i ehangu pwerau Gweinidogion Cymru i gyflwyno codi tâl ar ddefnyddwyr ffyrdd yn cael ei gymryd, er nad oes ganddi unrhyw fwriad i ddefnyddio’r pŵer hwn.
Biliau’r DU mewn meysydd datganoledig
Yn yr adroddiad blynyddol y llynedd, rhybuddiodd y Pwyllgor fod “diffyg democrataidd” oherwydd i ba raddau yr oedd biliau’r DU yn cael eu defnyddio i ddeddfu mewn meysydd datganoledig. Yn ei ei adroddiad ar gyfer 2022-23, dywed y Pwyllgor nad yw ei brofiad o’r flwyddyn ddiwethaf “wedi newid y sefyllfa honno”.
Memoranda Cydsyniad DeddfwriaetholMae Memorandwm Cydsyniad Deddfwriaethol yn esbonio amcanion polisi bil y DU sy’n gwneud darpariaeth mewn perthynas â Chymru at unrhyw ddiben sydd o fewn cymhwysedd deddfwriaethol y Senedd, neu sy’n addasu cymhwysedd deddfwriaethol y Senedd. Rhaid i’r memorandwm (a gyflwynir fel arfer gan aelod o Lywodraeth Cymru) gynnwys gwybodaeth benodol (gweler Rheol Sefydlog 29.3) ond bydd yn egluro’n gyffredinol a yw’n briodol i’r ddarpariaeth gael ei gwneud, cyn i’r Senedd bleidleisio’n ffurfiol a ddylid cydsynio drwy Gynnig Cydsyniad Deddfwriaethol. |
Mae’r Pwyllgor yn dadlau nad yw penderfyniad deuaidd – ie neu na – sy’n ofynnol gan Gynigion Cydsyniad Deddfwriaethol yn cymryd lle craffu fesul llinell, fel sy’n digwydd pan gaiff y Senedd eu cyflwyno i’r Senedd. Mae’n awgrymu bod defnyddio biliau’r DU mewn meysydd datganoledig yn cael gwared ar elfennau o atebolrwydd democrataidd, ac nad yw hyn yn cyd-fynd â’r egwyddor sylfaenol mai’r Senedd sy’n cael ei hethol, yn hytrach na Llywodraeth Cymru.
Mae Cwnsler Cyffredinol a Gweinidog y Cyfansoddiad, Mick Antoniw AS (“y Cwnsler Cyffredinol”), wedi cytuno mai’r ffordd orau o ddatblygu deddfwriaeth yw drwy’r Senedd, ond ychwanegodd fod realiti’r trefniant cyfansoddiadol deddfwriaethol presennol yn golygu nad yw hyn bob amser yn bosibl.
Daw’r Pwyllgor i’r casgliad fod y cynnydd mewn Memoranda Cydsyniad Deddfwriaethol, yn ogystal â’r pwyntiau a godwyd uchod, yn cyfrannu at ddarlun sy’n datblygu o wyro’r cydbwysedd pŵer.
Meysydd ffocws eraill
Ar ôl cytuno ar strwythur cysylltiadau rhynglywodraethol newydd, mae'r Pwyllgor wedi bod yn craffu ar sut mae llywodraethau'r DU wedi bod yn cydweithio.
Er bod cyfarfodydd wedi parhau ar bob haen o’r peirianwaith newydd, mae’r adroddiad yn nodi, nad oes ail gyfarfod wedi’i gynnal ar y lefel uchaf, sef y Prif Weinidog a Chyngor Penaethiaid y Llywodraethau Datganoledig, ers yr un cyntaf ym mis Tachwedd 2022. Hefyd, mae’n ymddangos nad yw’r broses datrys anghydfodau newydd, a ganmolwyd gan y Cwnsler Cyffredinol fel cam sylweddol ymlaen, wedi cael ei defnyddio hyd yn hyn.
Ym mis Mai 2023, lansiodd y Pwyllgor ymchwiliad i Lywodraethiant y DU a’r UE. Mae'r adroddiad, a gyhoeddwyd ar 27 Tachwedd 2023, yn ystyried rôl llywodraethau datganoledig, deddfwrfeydd a chymdeithas sifil yng nghytundebau y DU a’r UE.
Mae’r adroddiad yn argymell, er mwyn gwella rôl llywodraethau datganoledig, fod angen mynd ati ar fyrder i ddiwygio ac adolygu strwythurau rhynglywodraethol ar gyfer rheoli cysylltiadau rhwng y DU a’r UE.
Dros y flwyddyn ddiwethaf, mae’r Pwyllgor wedi cymryd tystiolaeth lafar gan weithredwyr allweddol ym maes cyfiawnder, gan gynnwys yr Arglwydd Bellamy (yr Is-Ysgrifennydd Gwladol Seneddol dros Gyfiawnder), Syr Wyn Williams (Llywydd y Tribiwnlysoedd Cymreig sy'n ymadael), a’r Cwnsler Cyffredinol.
Mae’r Pwyllgor wedi ystyried materion fel yr angen am gysylltiadau rhynglywodraethol effeithiol rhwng Llywodraeth Cymru a’r Weinyddiaeth Gyfiawnder, a’r angen i ddadgyfuno data ar gyfiawnder yng Nghymru. Mae'n dod i'r casgliad ei bod yn peri pryder mai prin fu’r cynnydd o ran gweithredu argymhellion y Comisiwn Thomas (a adolygodd y system gyfiawnder yng Nghymru).
Edrych tua'r dyfodol
Ar ôl blwyddyn brysur arall, mae’r Pwyllgor yn parhau i ganolbwyntio ar ei gyfrifoldebau craidd o ran craffu ar ddeddfwriaeth a gyflwynir i’r Senedd ac ystyried materion ar draws ei bortffolio datganoli, y cyfansoddiad, cyfiawnder a materion allanol.
Bydd Adroddiad Blynyddol y Pwyllgor ar gyfer 2022-23 yn cael ei drafod yn y Cyfarfod Llawn, fwy na thebyg ym mis Chwefror.
Erthygl gan Adam Cooke, Ymchwil y Senedd, Senedd Cymru
