Mae’r erthygl hon yn rhan o’n casgliad 'Beth fydd nesaf? Materion o bwys i’r Chweched Senedd'.
Yn ystod y Bumed Senedd, llaciwyd y mesurau cyni a chafwyd gwariant cyhoeddus enfawr i ddelio â'r pandemig. Sut y mae gwariant wedi newid? A pha heriau sydd o'n blaenau yng Nghymru?
Mae’r gwariant ar wasanaethau cyhoeddus ers argyfwng ariannol 2008 wedi cael ei lywio i raddau helaeth gan fesurau cyni.
Yn y Cylch Gwariant ym mis Medi 2019, awgrymodd Llywodraeth y DU ei bod yn dod â’r mesurau cyni i ben ac yn dechrau ar ddegawd newydd o adfer. Cyfeiriwyd at gyllidebau Llywodraeth Cymru yn 2019-20 a 2020-21 fel newid sylweddol yng nghyllideb adnoddau Cymru.
Cyllidebau yn y Bumed Senedd
Er y cafwyd yn y Bumed Senedd gynnydd ym mhwerau gwario Llywodraeth Cymru mewn perthynas â’i chyllidebau, dim ond ers 2019-20 y mae cyfanswm cyllideb Cymru wedi cynyddu i lefelau uwch na 2009-10 (mewn termau real). Hyd yn oed gyda hynny, mae gwariant ar adrannau Llywodraeth Cymru wedi aros yn is na lefelau hanesyddol ar y cyfan.
Cyllideb Llywodraeth Cymru, 2009-10 i 2020-21 (prisiau 2020-21, £ miliwn)
Ffynhonnell: Cyllidebau Llywodraeth Cymru, Datchwyddwyr cynnyrch mewnwladol crynswth (Mawrth 2021)
Nodiadau:
¹DEL = Terfyn Gwariant Adrannol: y rhan ddewisol o'r gyllideb y mae Llywodraeth Cymru yn dewis sut i'w gwario
²Total Welsh Budget = Cyfanswm Cyllideb Cymru: yn cynnwys yr holl gyllid sydd ar gael ar gyfer grant bloc Cymru tynnu’r swm ar gyfer y Swyddfa Gymreig
*Ffigurau yn y Gyllideb Atodol ddiweddaraf. Ar gyfer 2020-21, cynhwysir y ffigurau yn y Gyllideb Derfynol, Mawrth 2020 (bylchog) a'r ffigurau yn y Drydedd Gyllideb Atodol (Chwefror 2021). Mae’r ffigurau termau real yn adlewyrchu symudiad annodweddiadol yn y datchwyddwr cynnyrch mewnwladol crynswth 2020-21.
Roedd y pandemig yn golygu bod gwariant yn 2020-21 gryn dipyn yn wahanol i’r cynigion gwreiddiol. Roedd y Drydedd Gyllideb Atodol 2020-21 gan Lywodraeth Cymru yn dyrannu bron i £25 biliwn i adrannau, cynnydd sylweddol o'r £18 biliwn a gynlluniwyd yn wreiddiol.
Er bod Llywodraeth Cymru wedi ail-flaenoriaethu rhywfaint o’r gwariant adrannol, mae'r rhan fwyaf o'r cynnydd yn deillio o benderfyniadau gwariant yn ymwneud â’r pandemig yn Lloegr. Gan hynny, mae'r gyllideb ar gyfer 2021-22 yn cynnwys gostyngiad yn y dyraniadau cyffredinol i oddeutu £20 biliwn.
Iechyd a Gwasanaethau Cymdeithasol yn gyson yw'r maes gwariant mwyaf gan Lywodraeth Cymru. O ran gwariant refeniw o ddydd i ddydd, mae hyn yn cynrychioli dros hanner cyllideb 2021-22. Ochr yn ochr â Thai a Llywodraeth Leol, sef yr ail faes gwariant mwyaf gan Lywodraeth Cymru, mae'r ddau faes hynny yn cyfrif am oddeutu 80% o’r cyllidebau refeniw adrannol yn 2021-22.
Y Fframwaith Cyllidol
Mae'r rheolau ynghylch cyllid Llywodraeth Cymru wedi'u nodi yn y Fframwaith Cyllidol. Daw'r rhan fwyaf o arian Llywodraeth Cymru drwy'r grant bloc Cymru, sy’n gysylltiedig â gwariant Llywodraeth y DU yn unol â Fformiwla Barnett. Ni chafodd y trefniant hwn ei ddilyn i raddau yn ystod y pandemig, wrth i Lywodraeth y DU gynnig ‘gwarant’ o gyllid.
|
Sut y mae Fformiwla Barnett yn gweithio Mae fformiwla Barnett yn cyfrifo'r newid blynyddol yn y grant bloc. Mae'n defnyddio'r newid blynyddol yng nghyllideb adrannol Llywodraeth y DU ac yn defnyddio canran gymharol yn seiliedig ar y graddau y mae gwasanaethau'r adran honno wedi'u datganoli, ac mae hefyd yn ystyried poblogaeth gymharol Cymru. Mae gan Gymru hefyd derfyn ar ei grant bloc, sy'n sicrhau y bydd cyllid Cymru yn cael ei osod ar lefel yn unol ag anghenion Cymru. Mae wedi'i osod ar 115%. Ar hyn o bryd, 105% yw’r ffactor sy'n seiliedig ar anghenion gan fod cyllid cymharol Cymru y pen oddeutu 120%. Unwaith y bydd cyllid cymharol Cymru yn cyrraedd 115% o arian Lloegr, bydd y lluosydd yn cael ei gloi ar 115%.
|
Hwyrach nad oedd mesurau cyllidol eraill yn ddigon hyblyg wrth wynebu straen y pandemig. Mae Cronfa Wrth Gefn Cymru yn cynnwys terfyn uchaf o £350 miliwn, ac mae’r arian y gellir ei dynnu bob blwyddyn â therfyn uchaf o £125 miliwn mewn cyllid refeniw a £50 miliwn mewn cyllid cyfalaf. Roedd yr arian sylweddol ar gyfer Covid-19 a ddyrannwyd i Gymru ar ddiwedd 2020-21, yn deillio o benderfyniadau polisi yn Lloegr, yn golygu bod angen mwy o hyblygrwydd i gario ymlaen hyd at £650 miliwn yn ychwanegol.
Ar y llaw arall, nid yw Llywodraeth Cymru wedi defnyddio'r holl offerynnau cyllidol sydd ar gael iddi. Gall fenthyg hyd at £150 miliwn o gyllid cyfalaf yn flynyddol, ond nid yw wedi gwneud hynny yn 2019-20 na 2020-21.
Gan hynny, awgrymodd Pwyllgor Cyllid y Bumed Senedd fod angen adolygu'r mecanweithiau cyllido ar frys. Awgrymodd y Pwyllgor:
- dylid cynyddu terfynau benthyca cyfalaf;
- dylai fod mwy o hyblygrwydd wrth ddefnyddio Cronfa Wrth Gefn Cymru; a
- dylai fod proses annibynnol ar gyfer herio penderfyniadau cyllido, gan nodi bod Llywodraeth y DU wedi gweithredu fel 'barnwr a rheithgor' o ran trefniadau cyllido Cymru.
Pwerau newydd ar gyfer trefniadau buddsoddi y DU yng Nghymru
Mae Deddf y Farchnad Fewnol 2020 yn caniatáu i Lywodraeth y DU ddarparu cymorth ariannol at wahanol ddibenion (gweler yr erthygl ar Gymru yn y DU) yn unrhyw le yn y DU. Mae hyn yn rhoi pwerau newydd i Lywodraeth y DU i ariannu gweithgareddau yn uniongyrchol mewn meysydd polisi datganoledig.
Bydd dwy gronfa benodol yn manteisio ar y pwerau hyn:
- cronfa Ffyniant Gyffredin y DU (gan ddechrau gyda Chronfa Adnewyddu Cymunedau y DU), a fydd yn disodli cronfeydd strwythurol yr UE; and
- y ‘Gronfa Codi’r Gwastad’. Cronfa i Loegr i ddechrau, ond wedi hynny fe’i hestynnwyd i gwmpasu'r DU gyfan.
Mae'r ddadl ynghylch defnyddio'r pwerau hyn eisoes wedi cychwyn.
Awgrymodd Llywodraeth flaenorol Cymru fod Llywodraeth y DU yn bwriadu ‘osgoi trefniadau'r setliad datganoli’, a chyhoeddodd tri Gweinidog Cyllid y gwledydd datganoledig ddatganiad ar y cyd ym mis Mawrth yn honni bod Llywodraeth y DU yn “anwybyddu eu trefniadau datganoli”.
Fodd bynnag, awgrymodd Ysgrifennydd Gwladol Cymru, Simon Hart, y byddai gan gronfeydd ‘fwy o fewnbwn lleol’ a’u bod yn cynrychioli ‘estyniad o’r broses ddatganoli’.
Mae'n aneglur a fydd Llywodraeth Cymru yn rhan o'r penderfyniadau gwariant hyn, a sut y cynhelir gwaith craffu ar y penderfyniadau.
Heriau cyfarwydd ond sylweddol o'n blaenau?
Heb os, bydd costau'r pandemig yn siapio dyfodol cyllid y sector cyhoeddus. Disgwylir i fenthyciadau Llywodraeth y DU gyrraedd uchafbwynt mewn cyfnod o heddwch o £355 biliwn yn 2020-21, a rhagwelir y bydd yn £234 biliwn ar gyfer 2021-22. Disgwylir i brif ddyledion y DU gyrraedd 100% o'r cynnyrch mewnwladol crynswth yn 2020-21 (gweler yr erthygl ar adfer yr economi).
Yng Nghyllideb Llywodraeth y DU ym mis Mawrth 2021 amlinellodd y Canghellor, Rishi Sunak, yr angen i ‘ddechrau ar y gwaith o adfer ein cyllid cyhoeddus’. Bellach, mae’r Canghellor yn bwriadu gwario £14-17 biliwn y flwyddyn yn llai ar wasanaethau cyhoeddus ar ôl 2021, o’i gymharu â’r hyn a gynlluniwyd cyn y pandemig. Awgrymwyd bod cynlluniau gwariant tymor canolig yn golygu ‘rhagolwg â mwy o gyni ar gyfer cyllideb Cymru a gwasanaethau cyhoeddus Cymru’.
Cafodd y pandemig oblygiadau ar gyllid cyhoeddus nid yn unig o ran ariannu'r ymateb uniongyrchol, ond o ran y pwysau tymor hir ar wasanaethau yn sgil hynny. Dyrannodd Llywodraeth flaenorol Cymru £320 miliwn ar gyfer cefnogi addewidion a £225 miliwn fel sbardun cyfalaf.. Yn ôl pob tebyg, dim ond cynyddu wnaiff y costau adfer.
Awgrymwyd y byddai angen £12 biliwn y flwyddyn yn ychwanegol ar gyfer y GIG a Gofal Cymdeithasol yn Lloegr i wneud iawn am yr hyn a gollwyd. Yng Nghymru, mae rhestr aros y GIG wedi cyrraedd y lefel uchaf erioed gyda 549,353 ym mis Chwefror 2021 (gweler yr erthygl ar amseroedd aros y GIG). Amcangyfrifodd y Gweinidog blaenorol dros Iechyd a Gwasanaethau Cymdeithasol, Vaughan Gething, y byddai adferiad yn cymryd ‘tymor llawn o’r Senedd o leiaf’. Roedd cynllun adfer ar gyfer Iechyd a gyhoeddwyd ym mis Mawrth yn amlinellu £100 miliwn o gyllid ‘cychwynnol’.
Yn yr un modd, yn sgil cau ysgolion, darparodd Llywodraeth flaenorol Cymru gyllid ychwanegol i ddisgyblion (gweler yr erthygl ar addysg yn ystod COVID-19), ond gallai’r raddfa a’r costau i ddisgyblion 'ddal i fyny yn iawn' fod cymaint â ‘hanner blwyddyn o addysg’, tua £1.4 biliwn.
Mae eraill wedi galw ar Lywodraeth Cymru i fanteisio ar y cyfleoedd yn sgil adferiad i ailgreu yn wyrddach, gan gynnwys buddsoddi mewn seilwaith gwyrdd, trawsnewid trafnidiaeth a mannau cyhoeddus, a hyrwyddo gweithio o bell.
Mae dadansoddiadau yn awgrymu y gallai ariannu'r heriau hyn arwain at ddychwelyd i fesurau cyni ar gyfer rhannau o gyllideb Llywodraeth Cymru, yn seiliedig ar gynlluniau gwariant cyfredol Llywodraeth y DU. Bydd sut y mae'r heriau hyn yn amlygu eu hunain ac yn cael sylw yn llywio penderfyniadau polisi a gwariant yn y Chweched Senedd.
Erthygl gan Owen Holzinger, Ymchwil y Senedd, Senedd Cymru
