Y gyllideb yw offeryn polisi pwysicaf Llywodraeth. Mae'n drosolwg cynhwysfawr o flaenoriaethau a bwriadau’r Llywodraeth. Ond mae sut y mae penderfyniadau cyllidebol yn cael eu gwneud, a'r effaith a gânt ar wahanol bobl a chymunedau, wedi bod yn destun trafod i bwyllgorau'r Cynulliad ers blynyddoedd lawer.
Fis Tachwedd diwethaf cynhaliodd tri phwyllgor sesiwn ar y cyd am y tro cyntaf i ystyried sut y mae Llywodraeth Cymru yn asesu effaith ei phenderfyniadau cyllidebol. Canfu fod dull cyfredol Llywodraeth Cymru yn aneffeithiol mewn rhai ffyrdd, a bod lle i ddadlau ei fod yn methu â chyflawni ei ofynion deddfwriaethol.
Beth yw asesiad effaith?
Mae penderfyniadau cyllideb yn effeithio ar bobl mewn gwahanol ffyrdd. I bobl sy'n dibynnu ar wasanaethau a ddarperir gan lywodraeth, gall penderfyniadau cyllido gael effaith sylweddol ar eu bywydau. Mae'n bwysig bod y penderfyniadau hyn yn seiliedig ar ystod lawn o dystiolaeth, a bod pobl sydd eisoes yn fwy tebygol o fod yn dlotach, neu'n llai abl i gael gafael ar wasanaethau, yn cael eu heffeithio'n anghymesur neu'n annheg.
Dywed Canolfan Polisi Cyhoeddus Cymru y dylai asesiadau effaith fod yn “ddealltwriaeth strwythuredig o ganlyniadau (bwriadol ac anfwriadol) gweithredoedd y llywodraeth”. Dylid cynnal yr asesiadau cyn i'r penderfyniad gael ei wneud, yn seiliedig ar ragolygon, ond dylid hefyd eu cysylltu â gwerthusiadau i ddeall yr effaith wirioneddol.
Dywedodd Arweinydd y Tŷ ar y pryd, Julie James AC, wrth y tri phwyllgor y dylai asesiad o effaith y gyllideb helpu i “wneud y mwyaf” o effaith gadarnhaol penderfyniadau, gan leihau anghydraddoldebau drwy dargedu cyllid lle mae ei angen fwyaf.
Gall asesiad effaith hefyd nodi'r gwahanol opsiynau a ystyriwyd gan y llywodraeth cyn gwneud penderfyniad, gan ddangos lle y gwnaed cyfaddawdau.
Mae gan Lywodraeth Cymru amryw o rwymedigaethau cyfreithiol i asesu effaith ei phenderfyniadau ar:
- Gydraddoldeb, drwy ddyletswyddau cydraddoldeb y sector cyhoeddus;
- Plant a phobl ifanc, drwy'r Mesur Hawliau Plant a Phobl Ifanc (Cymru), a
- Chenedlaethau'r dyfodol, drwy Ddeddf Llesiant Cenedlaethau'r Dyfodol.
Beth y mae Llywodraeth Cymru yn ei wneud ar hyn o bryd?
Bob blwyddyn, mae Llywodraeth Cymru yn cyhoeddi asesiad effaith ochr yn ochr â'i chyllideb ddrafft.
Ond mae'r asesiad effaith wedi newid yn sylweddol yn y blynyddoedd diwethaf. Yn 2011-12, Llywodraeth Cymru oedd y llywodraeth gyntaf yn y DU i gyhoeddi asesiad manwl o effaith ei chyllideb ar gydraddoldeb, ac yn 2010 cyhoeddodd ddadansoddiad o'i gwariant ar bob grŵp oedran am y tro cyntaf (a’r unig dro).
Yn 2015-16, cyfunwyd nifer o wahanol asesiadau effaith ynghyd (yr 'asesiad effaith integredig strategol').
Nod yr asesiad effaith integredig strategol cyfredol yw asesu effaith y gyllideb gyfan ar: gydraddoldeb a hawliau dynol, hawliau plant, yr iaith Gymraeg, newid yn yr hinsawdd, diogelu cefn gwlad, iechyd, bioamrywiaeth a datblygu economaidd, gydag anfantais economaidd-gymdeithasol fel ystyriaeth sylfaenol.
Beth yw barn pobl ar hyn?
Daeth y Pwyllgor i'r casgliad a ganlyn:
“Nid yw’r asesiad effaith integredig strategol cyfredol yn darparu dadansoddiad effeithiol o benderfyniadau gwario, a gellid dadlau ei fod yn methu â chyflawni ei ofynion deddfwriaethol o ganlyniad”.
Dywedodd arbenigwyr fel y Comisiynydd Plant, Comisiynydd Cenedlaethau'r Dyfodol a'r Comisiwn Cydraddoldeb a Hawliau Dynol wrth y pwyllgorau fod y dull integredig, yn gyffredinol, wedi gwanhau'r asesiad effaith.
Dywedodd y tri rhanddeiliad hyn hefyd wrth y pwyllgorau mai prin oedd y mewnbwn a gawsant i broses yr asesiad integredig, ac nad oedd ganddynt ddealltwriaeth gyffredin o bwrpas a chanlyniadau disgwyliedig y broses.
Argymhellodd y pwyllgorau y dylid mynd â'r broses yn ôl i ddilyn egwyddorion sylfaenol.
Clywodd yr Aelodau ei bod yn ymddangos bod yr asesiad cyfredol yn defnyddio cydraddoldeb, hawliau plant a ffactorau eraill fel ffyrdd o gyfiawnhau gwariant, yn hytrach na dangos sut y dylanwadodd y ffactorau hynny ar wneud penderfyniadau. Dywedodd y Comisiynydd Plant:
“[wrth sôn am Gonfensiwn y Cenhedloedd Unedig ar Hawliau’r Plentyn] ymddengys y defnyddiwyd hyn fel sail ar gyfer penderfyniadau a dyraniadau penodol a wnaed yn hytrach na dadansoddi effaith gwahanol opsiynau.”
Mae adroddiad y pwyllgorau yn sôn am nifer o enghreifftiau dros y blynyddoedd diwethaf lle na chynhaliwyd asesiad trylwyr ymlaen llaw o ganlyniadau tebygol penderfyniad cyllideb, gan arwain at wyrdroi’r penderfyniad wedyn.
Mae'r pwyllgorau'n amau bod asesiadau effaith penderfyniadau polisi unigol yn cael eu cynnal, ond na chânt eu cyhoeddi mewn ffordd dryloyw a hygyrch.
Mewn cyferbyniad, mae Llywodraeth yr Alban yn cyhoeddi dadansoddiadau manwl o’r opsiynau wrth wneud penderfyniadau ariannol, sy'n nodi pam y dewisodd wneud y penderfyniadau hynny, a beth fydd yr effaith ddisgwyliedig. Gweler fel enghreifftiau y dadansoddiad o opsiynau a’r papurau safbwynt polisi ar gyfer y budd-dal Taliad Plant newydd yn yr Alban.
Roedd rhanddeiliaid hefyd yn pryderu, er bod gan Gymru amryw gyfreithiau arloesol sy'n gofyn i lawer o ffactorau gael eu hystyried wrth wneud penderfyniadau, gall hyn arwain at gymhlethdod a dryswch. Mae’r posibilrwydd o ymgorffori ymhellach gyfraith ryngwladol, a chychwyn dyletswydd economaidd-gymdeithasol y Ddeddf Cydraddoldeb yng Nghymru (gweler ein herthygl flaenorol am fwy o wybodaeth am hyn), yn debygol o waethygu'r materion hyn.
Argymhellodd y pwyllgorau y dylai'r Llywodraeth ddefnyddio Deddf Llesiant Cenedlaethau'r Dyfodol fel fframwaith ar gyfer yr asesiad effaith, gan sicrhau nad yw ffactorau eraill (fel cydraddoldeb a hawliau plant) yn cael eu gwanhau o ganlyniad.
Beth sy'n mynd i newid?
Mewn ymateb i argymhelliad y pwyllgor y dylid cyhoeddi pob asesiad effaith unigol mewn un lleoliad ar-lein, dywedodd Llywodraeth Cymru ‘er y byddai'n bosibl […] mae angen ystyried ymhellach a fyddai hyn yn helpu hygyrchedd, dealltwriaeth a thryloywder’.
Roedd y Comisiynydd Plant o'r farn bod hyn yn annigonol. Dywedodd nad yw'r sefyllfa bresennol yn “ddigon tryloyw” ac y byddai'r newid a gynigiwyd gan y pwyllgorau yn ‘dangos ymrwymiad gwirioneddol gan Lywodraeth Cymru i dryloywder’.
Dywedodd y Comisiwn Cydraddoldeb a Hawliau Dynol fod anghysondeb ar hyn o bryd wrth gyhoeddi asesiadau, ac anogodd y Llywodraeth i'w cyhoeddi mewn 'fformat cyffredin'. Pwysleisiodd hefyd na ddylai nod Llywodraeth Cymru o gynnal asesiadau symlach ddod ar draul dadansoddiad manwl.
Ymrwymodd y Llywodraeth i weithio'n agosach gyda'r comisiynwyr, ac i werthuso'r broses asesiadau integredig yn llawn. Mae ymateb y Llywodraeth yn datgan ei bod wrthi’n profi ‘fformatau gwahanol’ i ddeall effaith penderfyniadau gwariant, ac archwilio sut y gallai gwiriwr Comisiynydd Cenedlaethau'r Dyfodol gefnogi'r gwaith hwn.
Awgrymodd Comisiynydd Cenedlaethau'r Dyfodol ei bod yn bosibl y bydd ‘ffordd o greu asesiad effaith ysgafnach, lefel uchel gan ddefnyddio Deddf Llesiant Cenedlaethau'r Dyfodol fel fframwaith, gan asesu’n ddyfnach wedyn lle nodir effeithiau penodol er mwyn dal i gynnwys yr meysydd pwysig hynny’.
Gyda'r posibilrwydd ar y gorwel o ymgorffori ymhellach gyfraith a dyletswyddau rhyngwladol, soniodd y Comisiwn Cydraddoldeb a Hawliau Dynol a'r Comisiynydd Plant am y pryderon nad yw ymchwil Llywodraeth Cymru ar y mater hwn yn datblygu yn ddigon cyflym.
Bydd y tri phwyllgor yn parhau i ddilyn y materion hyn wrth graffu ar eu cyllidebau unigol yn yr hydref.
Darllen allweddol
Cafodd yr adroddiad ar y cyd gan y Pwyllgor Cyllid, y Pwyllgor Cydraddoldeb, Llywodraeth Leol a Chymunedau a'r Pwyllgor Plant, Pobl Ifanc ac Addysg ei gyhoeddi ym mis Mawrth, a chaiff ei drafod yn y Cyfarfod Llawn ar ddydd Mercher 17 Gorffennaf.
Gellir darllen ymateb Llywodraeth Cymru i'r adroddiad hwnnw yma. Ymatebodd y Comisiynydd Plant, Comisiynydd Cenedlaethau'r Dyfodol a'r Comisiwn Cydraddoldeb a Hawliau Dynol i'r adroddiad hefyd (gellir darllen yr ymateb ar waelod y dudalen hon).
Erthygl gan Hannah Johnson, Ymchwil y Senedd, Cynulliad Cenedlaethol Cymru
