Nid yw'n setliad parhaol a chadarn: barn Pwyllgor y Cynulliad ar Fil Cymru

14 Hydref 2016 Erthygl gan Alys Thomas, Gwasanaeth Ymchwil Cynulliad Cenedlaethol Cymru View this post in English | Darllenwch yr erthygl yma yn Saesneg Ar 19 Hydref, bydd y Cynulliad yn trafod adroddiad y Pwyllgor Materion Cyfansoddiadol a Deddfwriaethol ar Fil Cymru y DU. Ym mis Mehefin, dechreuodd Pwyllgor Materion Cyfansoddiadol a Deddfwriaethol (“y Pwyllgor”) y Cynulliad ar broses o graffu ar Fil Cymru Llywodraeth y DU a gyflwynwyd ar 7 Mehefin. Cyhoeddwyd ei adroddiad ar 6 Hydref. Mae’r Pwyllgor yn croesawu rhai agweddau ar y Bil, fel:

• y datganiad am barhauster Cynulliad Cenedlaethol Cymru a Llywodraeth Cymru;
• y newid o fodel rhoi pwerau i fodel cadw pwerau;
• y cymhwysedd a roddir mewn perthynas ag etholiadau'r Cynulliad Cenedlaethol, gan gynnwys yr etholfraint a'r system etholiadol.

Mae’r Pwyllgor hefyd yn croesawu llawer o'r newidiadau a wnaed mewn ymateb i'r gwaith craffu ar y Bil drafft, gan gynnwys er enghraifft:

• cael gwared ar y prawf angenrheidrwydd o ran cyfraith breifat a throsedd, gan roi mwy o ryddid i'r Cynulliad Cenedlaethol ddeddfu;
• y gallu i ddileu neu addasu rhai o swyddogaethau Gweinidogion y DU heb gydsyniad, gyda chyrff penodol hefyd wedi'u heithrio o'r gofynion cydsynio (ee yr Asiantaeth Safonau Bwyd, y Comisiwn Etholiadol, Ofwat);
• rhestru pob un o brif Awdurdodau Cyhoeddus Cymru yn y Bil, gan gael gwared ar unrhyw amheuaeth nad yw'r cyrff hyn o fewn cymhwysedd deddfwriaethol y Cynulliad Cenedlaethol;
• datganoli pwerau sy'n ymwneud ag anghymhwyso Aelod Cynulliad.

Yn gyffredinol, mae'r Pwyllgor o'r farn bod Llywodraeth y DU wedi colli cyfle i gyflwyno “setliad cyfansoddiadol hirdymor a chadarn ar gyfer Cymru a'i dinasyddion.”  Mae hefyd yn credu'n gryf nad yw'r Bil yn adlewyrchu ewyllys ddemocrataidd pobl Cymru fel y'i mynegwyd yn y refferendwm a gynhaliwyd yn 2011. Mae’r Pwyllgor yn pryderu y gallai'r Bil fod yn “gam yn ôl” o ran pwerau'r Cynulliad oherwydd bod y “lle i ddeddfu” yn cael ei gyfyngu gan nifer a manylder y cymalau cadw. Mae’n dadlau fod cymhlethdod yr amryfal brofion a fyddai'n gymwys i'r model cadw pwerau a gyflwynir gan y Bil yn sylweddol. Mae'n nodi mai effaith y prawf “ymwneud â", o'i gymhwyso i fodel cadw pwerau, yw cyfyngu ar gymhwysedd. Teimlai'r Pwyllgor fod yr amharodrwydd i dderbyn yr angen am awdurdodaeth benodol neu ar wahân ar gyfer Cymru mewn ymateb i ddatganoli yn fethiant arwyddocaol yn y Bil, ac yn un sy'n codi amheuaeth ynghylch parhad y setliad. Yn y digwyddiad i randdeiliaid, dywedodd ymarferwyr a chynghorwyr cyfreithiol wrth y Pwyllgor y byddai'n anochel y bydd pwysau ymarferol ar bobl sy'n arfer y gyfraith neu sy'n rhoi cyngor ar y gyfraith yng Nghymru, ac felly y bydd yr achos dros awdurdodaeth benodol neu ar wahân yn parhau. Rhai o'r ffactorau eraill y credai'r Pwyllgor a fyddai'n effeithio ar gadernid y setliad oedd:

• y ffordd gymhleth o fynegi cymhwysedd deddfwriaethol y Cynulliad Cenedlaethol, gan gynnwys nifer a graddfa'r cymalau cadw a'r cyfyngiadau;
• y ffaith nad oes testun cydgrynhoi i wneud y gyfraith yn fwy eglur ac ymarferol, sy'n golygu y bydd deddfwriaeth ar gyfansoddiad Cymru wedi'i gwasgaru dros bedair Deddf Seneddol. Credai'r Pwyllgor ei bod y tu hwnt i amgyffred y gall testun cyfansoddiadol heb ei gydgrynhoi ddiwallu anghenion deddfwyr, ymarferwyr cyfreithiol a dinasyddion;
• yr amryw feysydd polisi sydd wedi'u hepgor o'r Bil yn gyfan gwbl, neu y mae Gweinidogion y DU wedi dadlau yn erbyn eu datganoli, fel plismona, codi toll ar deithwyr awyr a gwerthu a chyflenwi alcohol. Gallai'r ffaith nad yw'r meysydd polisi hyn wedi'u datganoli atal y Cynulliad Cenedlaethol rhag gwneud cyfraith effeithiol a chydgysylltiedig; a
• gwrthdroi datganoli a chanoli rhai meysydd polisi i Lywodraeth y DU, er enghraifft o ran gwasanaethau mabwysiadu o dan gymal cadw 175.

Cafodd y Bil Ail Ddarlleniad yn Nhŷ’r Arglwyddi ar 10 Hydref, ac mae adroddiad y Pwyllgor yn cynnwys gwelliannau posibl ar gyfer cyflwyno'r Bil yn ystod y Cyfnod Pwyllgor. I gloi, roedd y Pwyllgor yn beirniadu'n hallt y broses o lunio, datblygu a chraffu ar y Bil. Yr oedd yn dadlau fod y Bil wedi cael ei nodweddu gan broses sy'n cael ei gyrru gan Whitehall a rheolaeth lem Llywodraeth y DU, sydd wedi cau'r drws ar unrhyw feirniadaeth a fyddai wedi helpu i wella'r Bil. Dywedodd:

Ni ellir caniatáu i hyn ddigwydd eto ar Fil o'r fath bwysigrwydd cyfansoddiadol. Mae pobl, senedd a Llywodraeth Cymru wedi cael eu trin, i raddau amrywiol, yn eilaidd mewn mater o ddiwygio cyfansoddiadol sylweddol sy'n effeithio arnynt yn uniongyrchol. At hynny, nid yw'n adlewyrchu'r arferion gorau a welwyd yn y Biliau blaenorol a oedd yn effeithio ar lywodraethu Cymru, lle bu ymgysylltu ehangach, ac nid yw'n adlewyrchu'r cyd-barch a'r ymgysylltiad y byddem yn ei ddisgwyl rhwng llywodraethau a seneddau Cymru a San Steffan.

Credai'r Pwyllgor fod angen dull newydd o ystyried Biliau cyfansoddiadol sy'n effeithio ar y Cynulliad Cenedlaethol, a ddatblygwyd rhwng y Cynulliad a Senedd y DU, a rhwng y llywodraethau perthnasol, a fyddai'n cynnwys:

• gwaith rhynglywodraethol ar ddatblygu polisi a drafftio Biliau;
• bod holl bwyllgorau perthnasol y Cynulliad a Senedd y DU yn ystyried y Biliau cyfansoddiadol naill ai gyda'i gilydd neu mewn sesiynau ar y cyd; ac
• fel y bo'n briodol, bod Gweinidogion y Goron, yr Ysgrifennydd Gwladol a Phrif Weinidog Cymru yn ymddangos yn gyhoeddus gerbron yr holl bwyllgorau seneddol perthnasol.

Byddai dull cytûn o gydweithredu rhwng dau gorff seneddol - rhwng y Cynulliad Cenedlaethol a'i bwyllgorau a'r Senedd a'i ddau Dŷ a'i bwyllgorau - yn hanfodol i ddull gweithredu o'r fath. Mae'n argymell datblygu ffyrdd newydd o gydweithio "fel mater o frys." Mae rhagor o gefndir am Fil Cymru ar dudalen Datblygiadau Cyfansoddiadol y Gwasanaeth Ymchwil.