"Nid yw eto mewn cyflwr i ennyn consensws": craffu ar Bil Cymru drafft

16 Rhagfyr 2015 Erthygl gan Alys Thomas, Gwasanaeth Ymchwil Cynulliad Cenedlaethol Cymru Cyhoeddwyd Bil Cymru drafft ar 20 Hydref, ac ers hynny mae wedi bod yn destun gwaith craffu gan Bwyllgor Materion Cyfansoddiadol a Deddfwriaethol y Cynulliad. Mae hefyd wedi bod yn destun gwaith craffu gan Bwyllgor Dethol ar Faterion Cymreig Tŷ'r Cyffredin. Ar 9 Tachwedd, cynhaliwyd cyfarfod ar y cyd o'r ddau bwyllgor yn y Senedd lle y gwrandawyd ar dystiolaeth gan arbenigwyr cyfreithiol ac academyddion. Cafodd y Pwyllgor Materion Cyfansoddiadol a Deddfwriaethol 33 darn o dystiolaeth ysgrifenedig a chymerodd dystiolaeth lafar drwy gydol mis Tachwedd. Cyhoeddwyd ei adroddiad ar 4 Rhagfyr. Mae'r Bil drafft yn cynnwys cynigion penodol ac fe gafwyd tystiolaeth gadarnhaol yn eu cylch ar y cyfan, fel darparu mewn cyfraith i'r Cynulliad fod yn barhaol, cael gwared ar reolaethau diangen ynghylch cyfansoddiad pwyllgorau'r Cynulliad, rhoi'r gorau i gynnwys Gweinidogion y DU yn nhrafodion y Cynulliad, gosod Confensiwn Sewel ar sail ddeddfwriaethol, a throsglwyddo pwerau ym meysydd ynni, trafnidiaeth ac etholiadau. Fodd bynnag, cafodd sawl pwynt am gynnwys y Bil drafft ei godi mewn tystiolaeth ysgrifenedig a llafar i'r Pwyllgor Materion Cyfansoddiadol a Deddfwriaethol. Nifer y cymalau a thynnu pwerau'n ôl Mae tystiolaeth ysgrifenedig yr Ysgrifennydd Gwladol yn datgan: "The current conferred powers model of devolution in Wales lacks clarity and is incomplete. Indeed, it is silent about many areas of policy such as defence, policing, the criminal justice system and employment. This lack of definition has proved to be a recipe for confusion and dispute, and there is widespread acceptance that it is fundamentally flawed. The new reserved powers model provides the clarity the current model lacks. It lists the subjects which are reserved to the UK level. The Assembly can legislate in all other areas and in relation to subjects that are excepted from those reservations. It provides a clear boundary between reserved and devolved subjects. The Assembly will continue to legislate in devolved areas as it does now. The consent of UK Government Ministers would be needed if the Assembly wished to place functions on reserved bodies." Fodd bynnag, mynegodd llawer o'r dystiolaeth arall a ddaeth i law bryder fod pwerau'r Cynulliad yn cael eu tynnu'n ôl. Er enghraifft, roedd tystiolaeth ysgrifenedig y Llywydd yn dweud: 'Yn olaf, mae'r materion a gedwir yn ôl yn gam sylweddol yn ôl ynddynt eu hunain. Mae nifer fawr o faterion nad ydynt yn eithriadau o gymhwysedd presennol y Cynulliad wedi'u gwneud yn faterion a gedwir yn ôl yn y Bil drafft. Mae hyn ynddo'i hun yn gam yn ôl ac yn gwrthdroi dyfarniad y Goruchaf Lys yn achos y Bil Sector Amaethyddol (Cymru).' Dywedodd yr Athro Thomas Glyn Watkin yn ei dystiolaeth: “It is also demonstrably the case that the proposed reservations remove competence from the Assembly”. Ychwanegodd mai nod y Bil drafft oedd adennill y tir a gollodd Llywodraeth y DU yn nyfarniadau'r Goruchaf Lys.                                         Caniatadau Gweinidogol Yn ei dystiolaeth ysgrifenedig, dywedodd yr Ysgrifennydd Gwladol: The Assembly will continue to be able to legislate in devolved areas without the need for any consent. The Assembly will be able to legislate in any area not specified as a reservation in Schedule 1 to the draft Bill and in those areas specified as exceptions to reservations. The Assembly will need the consent of UK Ministers to legislate about reserved bodies. It is surely right that UK Ministers consent when an Assembly Bill imposes functions on reserved bodies, just as Assembly consent is obtained when Parliament legislates in devolved areas." Fodd bynnag, roedd llawer o'r dystiolaeth arall a ddaeth i law yn dadlau bod Gweinidogion y DU yn cael feto dros ddeddfwriaeth Gymreig. Roedd tystiolaeth ysgrifenedig y Prif Weinidog yn nodi: "Mae'r Bil drafft yn estyn yn sylweddol y gofyn am gydsyniadau Gweinidogol i ddeddfwriaeth y Cynulliad. […] […]Effaith ymarferol y gofynion newydd hyn o ran cydsyniad yw y gallai deddfwriaeth y Cynulliad fod yn agored i oedi, neu’n waeth fyth, lesteirio gan Whitehall. Mae hyn yn mynd yn gwbl groes i'r dymuniad y mae'r Ysgrifennydd Gwladol wedi'i fynegi am “a settlement that fosters co-operation not conflict between either end of the M4”, ac am “Welsh laws to be decided by the people of Wales and their elected representatives.” " Profion Rheidrwydd Mynegodd llawer o'r dystiolaeth a ddaeth i law bryder ynghylch sut y byddai'r "profion rheidrwydd" yn y Bil drafft yn gweithredu ac yn arbennig sut y gallai arwain at fwy o heriau cyfreithiol i ddeddfwriaeth Gymreig. Dywedodd tystiolaeth ysgrifenedig Emyr Lewis: "Does dim cyfyngiad amser ar hyn, felly gellir herio Deddf y Cymulliad er ei bod wedi bodoli ers blynyddoedd ac yn gweithio’n dda." Roedd tystiolaeth gan bobl eraill, gan gynnwys y Prif Weinidog a'r Llywydd, yn amlygu anhawster o ran dehongli'r term "rheidrwydd". Un awdurdodaeth i Gymru a Lloegr Dadleuodd rhai yn eu tystiolaeth fod y Bil drafft yn ymddangos fel ei fod wedi'i gynllunio i amddiffyn awdurdodaeth Cymru a Lloegr drwy gyfyngu ar bwerau deddfwriaethol y Cynulliad. Ymddangosodd yr Ysgrifennydd Gwladol i gadarnhau hynny pan ddaeth gerbron y Pwyllgor Materion Cyfansoddiadol a Deddfwriaethol: "We’ve committed to preserving the integrity of the England-and-Wales jurisdiction. Now, if you’re going to do that, if you are going to preserve that single jurisdiction, you actually do need to build into legislation a way to give freedom to Welsh Government to be able to legislate and enforce its legislation, but also some kind of boundary that preserves the fundamental underpinnings of the single England-and-Wales jurisdiction." Gan gyfeirio at gynnwys y “prawf rheidrwydd” yn y Bil drafft, dywedodd y Prif Weinidog: "The reason why it’s there, and many of the other tests are there, is that there is an—well, ‘obsession’ is the word, and I choose that word deliberately—with keeping the single jurisdiction, and on top of that ensuring that there is not much divergence between England and Wales in terms of the law. Now, that goes right against what people voted for in 2011. It is inevitable after the 2011 referendum that there will be significant divergence in the law—not in procedure, but in the law between England and Wales." Dywedodd y Prif Weinidog hefyd: “without addressing the issue of the jurisdiction, the Bill won’t endure for many years”. Dywedodd fod yr Arglwydd Brif Ustus wedi dweud y byddai'n bosibl cael awdurdodaeth ar wahân heb fod angen system llysoedd ar wahân. Casgliadau'r Pwyllgor Materion Cyfansoddiadol a Deddfwriaethol Yn ei adroddiad, nododd y Pwyllgor Materion Cyfansoddiadol a Deddfwriaethol bod "mantol y dystiolaeth a gafwyd yn syrthio'n drwm yn erbyn y ffordd y mae'r Bil drafft yn diffinio ffin cymhwysedd deddfwriaethol y Cynulliad" ac nid yw "eto mewn cyflwr i ennyn consensws". Nid yw'n credu y dylai'r Bil fynd yn ei flaen hyd nes ei fod wedi cael ei wella'n sylweddol. Mae'r Pwyllgor o'r farn, os yw Llywodraeth y DU yn bwriadu dilyn yr amserlen a nodwyd, y dylai'r Bil drafft gael ei wella i gynnwys:

• cael gwared ar y prawf rheidrwydd neu ei gyfnewid am brawf sy'n seiliedig ar briodoldeb;
• system ar gyfer caniatadau Gweinidog y Goron gofynnol sy'n adlewyrchu'r model yn Neddf yr Alban 1998;
• lleihad sylweddol yn nifer a maint y cymalau penodol a chyfyngiadau sy'n addas i ddeddfwrfa aeddfed, effeithiol ac atebol a fydd yn cael pwerau treth incwm yn yr un Bil;
• awdurdodaeth ar wahân lle mae Deddfau Cymreig yn berthnasol i Gymru yn unig;
• system lle mae Deddfau Cymreig yn addasu cyfraith Cymru a Lloegr fel y bo'n briodol ar gyfer gorfodaeth resymol; ac
• ymrwymiad clir y bydd cydgrynhoi dwyieithog yn cael ei wneud yn ystod y Senedd bresennol.

Caiff adroddiad y Pwyllgor Materion Cyfansoddiadol a Deddfwriaethol ei drafod yn y Cyfarfod Llawn ar 13 Ionawr 2016. View this post in English Darllenwch yr erthygl yma yn Saesneg