Angen hyblygrwydd

Dyfarniad Pwyllgor y Cynulliad ar gynigion y DU ar gyfer datganoli pellach

Ym mis Chwefror 2015, cyhoeddodd Llywodraeth y DU Bapur Gorchymyn, Powers for a Purpose: Towards a Lasting Devolution Settlement for Wales . Cyhoeddwyd y papur ar ôl trafodaethau trawsbleidiol yn dilyn cyhoeddi ail adroddiad Comisiwn Silk ("Silk II").

Ar yr un pryd, cyhoeddodd Comisiwn Smith ei adroddiad, yn dilyn y refferendwm annibyniaeth i'r Alban, gan wneud argymhellion ynghylch datganoli pellach yn yr Alban.

Nododd Araith y Frenhines ym mis Mai 2015 y byddai Llywodraeth y DU yn cyflwyno Bil Cymru er mwyn deddfu ar gynigion Llywodraeth y DU a nodwyd yn y Papur Gorchymyn. Disgwylir y bydd Bil drafft yn cael ei gyflwyno yn ystod hydref 2015.

Cyn cyflwyniad y Bil drafft, cynhaliodd y Pwyllgor Materion Cyfansoddiadol a Deddfwriaethol ymchwiliad byr i'r cynigion, gan ganolbwyntio'n benodol ar:

• Y model cadw pwerau
• Natur barhaol y Cynulliad
• Gweithdrefn Cydsyniad Deddfwriaethol

Ar 22 Mehefin, cymerodd dystiolaeth lafar gan banel arbenigol yn cynnwys yr Athro Emeritws Thomas Glyn Watkin; Emyr Lewis, Uwch Gymrawd Ymchwil yn Ysgol y Gyfraith Caerdydd a phartner yn Blake Morgan LLP; a'r Athro Adam Tomkins o Brifysgol Glasgow. Cymerodd y Pwyllgor dystiolaeth hefyd gan y Prif Weinidog a'r Llywydd ar 29 Mehefin.

Cyhoeddwyd addroddiad y Pwyllgor ar 17 Gorffennaf 2015. Mae'n cynnwys 6 argymhelliad:

• Rydym yn argymell bod Llywodraeth y Deyrnas Unedig yn pennu amserlen glir ar gyfer y ddeddfwriaeth; dylai'r amserlen alluogi Tŷ’r Arglwyddi, Tŷ’r Cyffredin a'r Cynulliad Cenedlaethol i graffu ar y Bil drafft a'r Bil terfynol.
• Rydym yn argymell y dylai'r Cynulliad Cenedlaethol sicrhau bod capasiti pwyllgor ar gael i graffu ar y Bil drafft a'r Bil terfynol.
• Rydym yn argymell, wrth ddrafftio Deddf Cymru newydd, bod Llywodraeth y Deyrnas Unedig yn defnyddio egwyddor sybsidiaredd yn fan cychwyn.
• Rydym yn argymell bod yr Ysgrifennydd Gwladol yn cymeradwyo’r egwyddor bod yn rhaid i’r Cynulliad Cenedlaethol gydsynio i unrhyw newidiadau i’r setliad cyfansoddiadol ar gyfer Cymru.
• Rydym yn argymell bod Llywodraeth y Deyrnas Unedig yn sicrhau bod darpariaethau adran154(2) o Ddeddf Llywodraeth Cymru 2006 yn parhau mewn grym.
• Rydym yn argymell bod Llywodraeth y Deyrnas Unedig yn rhoi gweithdrefn cydsyniad deddfwriaethol Cymru ar sail statudol.

Egwyddorion y model

Cytunodd y Pwyllgor â'r egwyddor y gwnaeth y Llywydd ei grynhoi fel: "the centre should reserve to itself only what cannot be done effectively at devolved national level", sef sybsidiaredd. Dyma'r egwyddorion a ddylai fod yn sail i unrhyw fodel datganoli newydd:

• Eglurder;
• Symlrwydd; ac
• Ymarferoldeb

Cadw pwerau

Mae Llywodraeth y DU wedi ymrwymo i gyflwyno model cadw pwerau, a gafodd ei groesawu gan y Pwyllgor. Fodd bynnag, yn eu tystiolaeth, dywedodd y Prif Weinidog a'r Llywydd nad oedd y model yn ei hun yn warant o setliad eglur, gan ddweud: "the devil is in the detail." Dywedodd yr Athro Watkin:

"It’s not the way the room is described from the outside or the inside that matters, but the room for manoeuvre that one has." Ychwanegodd: "what is needed is space in which to manoeuvre legislatively."

Dywedodd y Prif Weinidog wrth y Pwyllgor: "the list of reserved powers should be quite a short list, and of course it should be ensured that the list of the powers to be reserved is not so broad as to mean that we wouldn’t be able to legislate at the end of the day." Gan ystyried atodiad B i'r Papur Gorchymyn, a oedd yn cynnwys eithriadau enghreifftiol i'r model cadw pwerau, dywedodd:

"…if all these reservations were put into place, we would be in a position that was where we were pre-1999, and even pre-Welsh Office. For example, if you reserve civil law and procedure and criminal law and procedure, you can pass no laws here. It would mean that we would be so restricted, it would effectively destroy the 2011 referendum result."

Cytunodd pob un o'r tystion â phryderon y Prif Weinidog ynghylch cadw cyfraith sifil a chyfraith droseddol yn gyfangwbl.

Adran 154(2) o Ddeddf Llywodraeth Cymru 2006

Pwysleisiodd yr Athro Tomkins bwysigrwydd adran 154(2) o Ddeddf Llywodraeth Cymru 2006 i'r Pwyllgor. Pwrpas yr adran hon yw galluogi'r llysoedd i roi effaith i ddeddfwriaeth, lle bynnag y bo'n bosibl, yn hytrach na'i annilysu am y gellid ei ddarllen yn y fath fodd ag i fod y tu allan i'r cymhwysedd neu'r pwerau y cafodd ei wneud oddi tanynt. Mae'n darparu, mewn achos o'r fath, bod deddfwriaeth yn cael ei darllen mor gul ag sy'n ofynnol iddi gael ei ystyried i fod o fewn cymhwysedd. Dywedodd yr Athro Tomkins wrth y Pwyllgor bod yn rhaid sicrhau, o fewn unrhyw Fil Cymru neu Ddeddf Cymru newydd, bod adran sy'n cyfateb i adran 154.

Natur barhaol y Cynulliad

Mae'r Papur Gorchymyn yn nodi y dylid cydnabod y Cynulliad Cenedlaethol a Llywodraeth Cymru yn ffurfiol fel rhannau parhaol o gyfansoddiad y DU, ac y dylai hynny gael ei ymgorffori mewn deddfwriaeth.

Mae hynny'n adlewyrchu argymhelliad Comisiwn Smith yn yr Alban. Mae cymalau drafft yr Alban eisoes wedi cael eu craffu'n fanwl gan Senedd yr Alban, Tŷ'r Cyffredin a Thŷ'r Arglwyddi. Dywedodd yr Athro Tomkins, a oedd yn aelod o Gomisiwn Smith, wrth y Pwyllgor bod argymhelliad y Comisiwn ar gyfer sefydlogrwydd yn ceisio gwneud y canlynol: "to have UK Law recognise that which is already politically the case." Dywedodd y Prif Weinidog y byddai bron yn amhosibl diddymu'r Cynulliad heb ganiatâd pobl Cymru.

Y Weithdrefn Cydsyniad Deddfwriaethol

Fel gyda'r cynigion ar sefydlogrwydd, clywodd y Pwyllgor na fyddai gosod y weithdrefn cydsyniad deddfwriaethol ar sail statudol yn cael unrhyw effaith gyfreithiol, ond byddai'n rhoi cydnabyddiaeth gyfreithiol o'r realiti gwleidyddol. Byddai'n dal yn amodol ar gysylltiadau rhynglywodraethol.

Datrys Anghydfodau

Arweiniodd y drafodaeth yn y sesiynau tystiolaeth ar gysylltiadau rhynglywodraethol at drafodaeth ar ddatrys anghydfodau. Roedd y Prif Weinidog o'r farn: "there’s much to commend the current structure until it gets to the end of the process" ac nad oes "genuine independence" yn y cyfnod terfynol. Dywedodd y Llywydd y dylai pethau fod ar lefel gyfartal, ond nad oedd pethau felly ar hyn o bryd. Clywodd y Pwyllgor fod yr angen am fecanwaith anghydfod yn amlwg, yn enwedig oherwydd datblygiad gweithdrefnau seneddol ar gyfer "Pleidleisiau Lloegr ar gyfer Deddfau Lloegr" a fydd yn destun pleidlais yn San Steffan ym mis Medi.

Disgwylir y Bil Cymru Drafft yn yr hydref a bydd Pwyllgor Materion Cyfansoddiadol a Deddfwriaethol yn arwain y broses graffu.